實施整體移民搬遷 促進城鄉一體化發展

編者按：2013年6月，江西省委政研室、省扶貧和移民辦聯合調研組根據省委、省政府有關領導的指示，赴修水、武寧兩縣，就整體移民搬遷工作進行了調研，并就兩縣的基本情況和主要做法、重要意義和啟示、需要進一步研究和完善的幾個問題進行了分析和探討，形成了7000余字的《實施整體移民搬遷 促進城鄉一體化發展》的調研報告和《關于推進整體移民搬遷 促進城鄉一體化發展試點工作的有關建議》。

該報告及建議得到了省委、省政府領導的高度重視和充分肯定。省委書記強衛6月26日作出重要批示：“政研室和扶貧辦對修水、武寧兩縣實施整體移民搬遷工作經驗的調研報告很具參考和推廣價值，可印發給設區市和縣黨政主要領導和分管領導參閱。《有關建議》可請省委農工部牽頭進一步研究論證，提出決策意見。”省長鹿心社6月25日作出重要批示：“‘建議’涉及面廣，可由省扶貧移民辦分別商請有關部門達成共識，形成‘文件’稿。”省委副書記尚勇6月24日作出重要批示：“寫得很好。此經驗有推廣價值，可以適當方式轉發全省學習借鑒。”現將調研報告全文刊出，以饗讀者。

最近，根據省委、省政府有關領導的指示，我們赴修水、武寧兩縣，就整體移民搬遷工作進行了調研。我們認為，修水、武寧兩縣實施整體移民搬遷，推進城鄉發展一體化的做法效果較好，有一定的總結和推廣價值。現將調研情況匯報如下：

一、兩縣的基本情況和主要做法

修水地處贛西北邊遠山區，是國家重點貧困縣，人口83萬，面積4500平方公里，為全省縣域之最。近幾年來，該縣立足山區特點，抓住沿海地區產業轉移升級步伐加快的機遇，積極策應九江、岳陽、成寧聯手打造中部地區“小三角”經濟帶的新構想，大力推進工業化、城鎮化。以打造規劃面積128平方公里、建成區面積30平方公里、人口30萬的湘鄂贛三省九縣宜居宜業宜游、文化生態區域中等城市為目標，重點完善老城區，提升南城區，決戰良塘區，建設大修水，投入城市建設資金50多億元，拉動社會投資100多億元，實施重點城建項目253個，已竣工168個。目前，中心城區建成面積由2009年的6.9平方公里拓展到20平方公里，人口由13萬增加到18萬，基本形成了“一心兩河六組團”的“大修水”中等城市發展格局，城鎮化率由37%提升到42.5%，成功創建國家衛生縣城、國家園林城、省級文明城。今年，該縣又投資1200萬元編制修水縣城鄉發展一體化總體規劃，合理安排縣域城鎮建設、農田保護、產業聚集、新村建設、生態涵養等空間布局，構建以縣城中心城區為核心、渣津和太陽升兩個示范鎮為副中心、4個示范鎮、30個一般集鎮、120個中心村為網絡的城鄉一體化空間體系，城鎮化發展進入了城鄉一體化發展的新階段。

同屬贛西北山區的武寧縣，人口38萬，面積3506平方公里，近幾年依托柘林水庫“一湖秀水”的獨特資源優勢，按照“精品、生態、休閑、養生”的理念，著力打造“武寧特色、世界唯一”的城市品牌，高起點規劃，城市規劃面積達124平方公里；高標準建設，投資53.4億元，實施城市重點建設項目76個，重點推進總面積7.8平方公里的沙田新區建設，完成了新區“五路三橋兩堰一公園”等一批基礎設施工程，拉開了“一河兩岸”的城市框架。目前，該縣城區面積由7.2平方公里擴大到15平方公里，人口由8萬增加到12萬，先后榮獲全國生態示范區、全國文化先進縣、國家衛生縣城、國家園林縣城、全國文明縣城、全國平安縣、全國平安暢通縣等一系列榮譽稱號，被譽為“最值得向世界推介的50個中國最美小城”之一。

隨著工業化、城鎮化的快速推進，修水、武寧兩縣適應城鄉一體化發展的新形勢、新要求，把移民扶貧納入城鎮化進程，把加快城鎮化進程與做好移民扶貧工作有機結合起來，以居住點、自然村、行政村為單元，以無土安置為主，整體移民搬遷進縣城、進工業園區、進中心集鎮和中心村，統籌解決他們的住房、就業、社會保障和公共服務等問題，既探索出了一條新形勢下貧困山區移民扶貧工作的新路子，又找到了加快推進城鄉發展一體化的突破口和切入點。他們的主要做法是：

1 堅持“三個原則”，實行“三個結合”，解決“搬得出”的問題。堅持“三個原則”，即堅持在深山區、庫區、地質災害區、洪澇災害區、生態保護區等農村貧困地方先行先試的原則；堅持“政府引導、群眾自愿”的原則，按照“農戶申請、村組申報、鄉鎮審核、縣級審批”的程序進行；堅持居住人口全部搬遷、宅基地全部復墾、土地承包權和山林經營權全部依法流轉、搬遷人口全部參加社保、醫保的原則。實行“三個結合”：一是移民安置點建設與縣鎮村聯動相結合。采取以縣城和工業園區安置為主，中心集鎮、中心村、養老院安置為輔五種方式，進行集中安置。修水縣城和園區安置房按1350元/m²銷售（目前同地段商品房價格在3500-3900元），面積有50m²-120m²六種戶型，滿足移民的不同需求。安置小區還配建一定公租房和廉租房，作為無力購買公寓房過渡性安置房。二是優惠政策疊加與地方財政補助相結合。修水縣將扶貧移民政策與農村危房改造、土地增減掛政策相結合，土地山林流轉與解決移民社會保障相結合，規定搬遷移民除可享受移民補助、危房改造補助、土地“增減掛”等優惠政策外，還可享受財政獎勵和購房優惠，移民戶購買80平方米以下戶型獎勵2萬元，在縣城自購商品房每平方米補助150元，移民拆除舊房按結構不同、房屋新舊再給予補助。武寧縣規定補助標準不少于1.5萬元一戶，不足部分財政兜底。三是整體推進與重點幫扶相結合。對特困群體重點幫扶，五保戶及邊緣戶納入養老院集中供養，不符合集中供養安置的特困戶，在養老院建設安置房，實行“一院兩制”；對因災、因病等致貧特困戶，實行單位部門和企業結對幫扶。目前，修水縣群眾自愿移民搬遷熱情高漲，在報名摸底階段就有20個行政村，5223戶20690人遞交了2013年的整體移民搬遷試點村申請，最后確定的9個試點村的8000人，90%以上已簽訂搬遷協議，并繳納了保證金。

2 加強社會保障和公共服務，解決“留得住”的問題。在戶籍上，修水、武寧兩縣都規定，搬遷移民可以直接辦理城鎮居民戶口，也可以保留農村戶籍辦理城鎮居住證，不管選擇哪種戶口，在醫療、教育、公共衛生、計生服務等方面享受城鎮居民同等待遇。保證“兩個不變”，即承包的耕地和林地的原有權不變，各種強農惠農政策不變，進入城鎮的搬遷戶還可繼續享受農村計劃生育政策。在社會保障上，修水縣積極推進新型農村養老保險與城鎮居民養老保險轉續并軌，提高移民養老金待遇，將繳費檔次由500元擴大到了1000元，并對每人每月補助養老金50元，將最低檔養老金由原來的55元增加到164.35-221.01元（不合利息）。在養老資金籌措上，采取土地、山林集中流轉或入股分紅等方式解決。流轉收益分戶結算，用于繳納個人社保賬戶。同時規定，搬遷移民可自由選擇農村合作醫療和城鎮居民醫療保險，農村和城鎮低保可互轉。在公共服務上，修水、武寧移民安置點都嚴格按高標準住宅示范小區建設，文化休閑、購物、教育、衛生等公共配套設施一應俱全，小區實行社區化、物業化管理，移民與城市居民一樣可以享受到良好的公共服務。

3 創造就業條件，加強技能培訓，解決“能發展”的問題。在移民安置點的選點布局上，兩縣都注重選擇置業、就業、創業十分便利的城區和工業園。修水縣的安置點良瑞佳園就位于縣城核心區良塘新區，靠近五大專業市場。為了加強就業指導，修水縣結合企業的用工需求，采取企業下訂單、學校下菜單、政府買單等形式，分年齡段、分層次、分需求免費為搬遷移民進行訂單式、定向式的職業技能培訓，整合“金藍領工程”、“雨露計劃”、“陽光工程”等培訓資金，用于整體搬遷農民的培訓。兩縣都實行就業扶助政策，規定移民自主創業的，可優先享受3-5萬元的小額擔保貸款和貼息。同時，大力開發和提供公益性崗位，重點安置移民搬遷農民中弱勢人員就業，確保有就業需求的家庭至少有一人實現就業，消除移民搬遷“零就業家庭”。

4 整合項目資金，做好土地“增減掛”文章，破解資金、用地難題。修水縣按照“渠道不亂、用途不變、統籌安排、形成合力”的原則，全面整合移民扶貧、新農村建設、農村危房改造、交通、水利、教育、衛生、民政等部門涉農資金，統籌用于整體移民搬遷項目。武寧縣去年整合各類資金4000余萬元，縣財政投入配套資金570萬元。為了解決用地問題，兩縣都十分注意做好土地“增減掛”文章。修水縣在把搬遷移民原有宅基地復墾為耕地的基礎上，計劃通過集體經營性建設用地流轉，推動把農村果園、花園和低丘陵坡地逐步認定和改造為耕地，用于占補平衡。武寧縣則把廢棄廠礦、磚瓦窯、廢棄堤岸復墾造地，增加建設用地指標，鄉鎮的指標除用于移民搬遷安置房和公益性項目建設外，部分土地出讓用于房地產開發。

二、重要意義和啟示

修水、武寧兩縣開展整體移民搬遷扶貧，加快城鄉發展一體化的探索實踐，雖然剛剛起步，但意義重大，其作用和效果顯而易見：

一是有利于快速減少貧困人口，達到“多快好省”的扶貧效果。“多”，即可從根本上解決居住在偏遠山區群眾的行路、上學、就醫等多種困難；“快”，即可快速有效地減少貧困人口，修水縣目前還有8.2萬人居住在缺乏生存條件的山區和地質災害區，如能全部搬遷，全縣貧困人口總數可減少40.12%；“好”，即不僅可以幫助移民群眾解決當代人的貧困問題，而且有利于子孫后代的發展，阻斷貧困在代際之間的傳遞；“省”，即比就地扶貧更能有效地節省大量財力物力。

二是有利于推進人口城鎮化。目前，修水縣城鎮化率為42.5%，該縣今年實施整體移民搬遷進城進園，在城區規劃了6個組團，在良塘新區新建了安置小區良瑞佳園，可安置移民1.2萬人，并規劃了今后五年的移民安置點建設。安排今年搬遷8000人，明年搬遷1萬人，后年搬遷1.5萬人，到2020年完成移民搬遷10萬人，城鎮化率每年可提高兩個百分點。武寧縣城鎮化率為48%，兩年已整體移民搬遷6300余人，計劃5年內向城鎮園區搬遷移民5萬人，城鎮化率可達到50%。

三是有利于破解工業園區招工難題。目前，修水縣工業園區有入園企業158家，可提供就業崗位3萬多個。武寧縣工業園區僅綠色光電企業就有140家，需要大量的用工。為破解工業園區招工難題，修水縣在工業園區新建了一期占地200畝的鵬寧佳園，可安置移民4000余人。武寧縣規劃在工業園區建設占地500畝的移民安置小區，可容納2萬人。這些移民安置區建成后，可以有效緩解企業招工難，也可有效解決移民群眾的就業問題。

四是有利于現代農業發展。移民搬遷后，將宅基地復耕，土地承包權和山林經營權流轉，可以為農業集約化、規模化、產業化生產經營提供條件。目前，修水縣整體搬遷移民遷出區土地、山林流轉工作尚處于前期準備階段，但已有不少種養大戶和企業前來了解和商談。如，已入駐修水工業園區的四川思味特公司就有意向到溪口鎮的移民遷出村組承包幾萬畝山地種植油料經濟作物。

五是有利于擴大內需和促進消費。據修水縣的測算，一個農民進城，需要資金投入8.3萬元。今年修水縣搬遷8000人，可直接拉動消費6.6億元。移民進城后，隨著收入增加，消費檔次和水平必將提高，對拉動消費，擴大內需，優化經濟結構，促進三產發展和城鎮繁榮，將產生積極作用。

六是有利于保護生態環境。修水、武寧的深山區，海拔高，耕地少，貧困群眾主要靠“望天丘”和“掛壁田”維持生計。將這些貧困群眾整體移民搬遷出去，通過退耕還林、還草，使自然生態得到修復，也可以減少對土地和山林資源的消耗。同時，將可開發利用的土地山林資源流轉到專業合作社、農業龍頭公司、工商企業等規模經營，也便于有序合理開發利用。

修水、武寧兩縣以整體移民搬遷扶貧為抓手，推進城鄉發展一體化，給了我們許多有益的啟示。

啟示之一：推進城鄉發展一體化，必須審時度勢，主動作為，敢闖新路。推進城鄉發展一體化，是新形勢下解決“三農”問題的有效途徑。如何有效推進城鄉一體化，是各級各地面臨的重大而迫切的任務。修水、武寧兩縣把貫徹落實黨的十八大精神和省委省政府的重大決策部署與本縣實際結合起來，順應山區貧困群眾的新要求、新期待和工業化、城鎮化發展的新趨勢、新任務，適時總結移民扶貧工作經驗，因勢利導，主動作為，從整體移民搬遷扶貧入手，推進城鄉一體化，闖出了一條新路子。

啟示之二：推進城鄉發展一體化，必須深化改革，掃除體制機制障礙。推進城鄉發展一體化，實質上是打破城鄉二元結構的深層次改革，必然面臨許多深層次的矛盾和問題，牽涉更為復雜的利益關系調整，遇到更多的體制機制障礙。修水、武寧兩縣反映在整體搬遷移民工作中碰到的最大問題是政策、項目和資金整合難度大。為了解決這些問題，修水縣聯動推進就業保障、戶籍保障、社會管理、涉農體制、金融服務六項改革，較好地實現了政策組合、資金整合、職能綜合。

啟示之三：推進城鄉發展一體化，必須擴大縣級自主權。實施移民搬遷扶貧，推進城鄉發展一體化，應以縣（市）為基本單元，以加快縣城經濟和社會發展為龍頭，實行縣（市）、鄉（鎮）、村三級聯動，統籌縣域經濟和社會發展。縣（市）在推進城鄉發展一體化中處于前沿，縣級黨委、政府是組織推進城鄉發展一體化的前線指揮部，上面的各項政策和措施都需要他們去組織實施，各地情況千差萬別，應允許他們從實際出發貫徹落實，創造性地開展工作。比如，在整合資金項目上，要賦予縣級更大的自主權。為此，應加快推進“省直管縣”和“強縣擴權”改革步伐，賦予縣級更多的經濟社會管理權限，增強縣級推進城鄉發展一體化的活力。

三、需要進一步研究和完善的幾個問題

實施整體移民搬遷，促進城鄉發展一體化是一項探索性的工作。修水、武寧兩縣的做法得到了各級領導和有關部門的大力支持，引起了社會的強烈反響。到目前為止，先后有五個設區市、三十多個縣去參觀學習。從我們調研情況看，還有以下幾個問題需要進一步研究和完善：

1 關于加強移民安置區的社會管理問題。首先是村“兩委”向社區管理組織的過渡問題。修水縣提出，行政村整體移民搬遷，村兩委組織繼續保留，在安置區成立社區管理組織，實行“兩塊牌子、一套人馬”、“雙重身份、雙重職責”的管理方式，既承擔原村委會的“三資”管理職責，又承擔城鎮社區的社會管理職責。我們認為，從目前看是可行的，從長遠看村“兩委”肯定要向社區組織過渡，將來可能會碰到諸如換屆選舉、土地、山林集體所有權屬等法規方面的問題。其次是進城移民的特殊待遇問題。修水縣規定，進城移民既可以與城鎮居民享受同等待遇，又可以繼續享受農村計劃生育、惠農補貼等方面的政策優惠。我們認為這只是權宜之計，要防止在實踐中可能引起城鎮居民與進城移民的攀比，引發新的矛盾。第三是如何幫助進城移民盡快融入城鎮社會問題。盡管給予了很多政策優惠和特殊待遇，但移民進城后，居住環境和生產生活方式發生了很大的變化，如何引導幫助他們轉變生活習慣，提升就業能力，提高文明素質，盡快融入城鎮社會，防止回流，預防就業不足引發社會矛盾化沖突，是值得高度重視和研究解決的問題。

2 關于土地和山林的流轉問題。整體移民搬遷后，土地和山林流轉政策性強，牽涉面廣，矛盾問題多，工作量大。修水縣專門制定了實施方案，規定了基本原則、實施步驟、經營要求和保障措施，鼓勵和支持移民戶承包的土地和山林以多種形式向種養能手、專業大戶、農民合作社、農業龍頭企業和其他工商企業流轉。目前正在開展糾錯確權、資源評估等前期工作。從調研情況看，在實際操作中還要注意把握好以下幾個問題：一定要堅持依法、自愿、有償的原則，堅持和穩定農村土地家庭聯產承包經營責任制，充分尊重搬遷移民的自主權和選擇權，最大限度地保護他們的合法權益，切忌簡單粗暴，搞強迫命令一刀切。搬遷移民戶同意由村級組織代為辦理流轉的一定要出具委托書或承諾書。一定要重視發揮村委會的作用，農村土地和山林所有權歸村委會和村小組集體所有，特別是農村土地發包方是村委會，村委會在確權、評估、流轉等方面具有不可替代的作用，無論是采取什么形式流轉及流轉到哪里都繞不開村委會這一集體組織。應允許移民選擇多種流轉方式，既可以用土地、山林承包經營權換取社會保障，也可以以土地、山林入股分紅形式參與開發，還可以允許移民戶組建合作社，適度規模經營。

3 關于統籌城鄉社保、醫保、低保政策問題。修水、武寧兩縣都規定，新型農村養老保險與城鎮居民養老保險可轉續并軌，農村和城鎮低保可互轉，符合條件的搬遷戶可享受城鎮低保，移民搬遷戶可自主選擇參加農村合作醫療或城鎮居民醫療保險。調研中他們反映，這些政策在縣級層面統籌是沒有問題的，但下一步市、省統籌時，認不認可，接續有沒有問題，就難說。我們認為，隨著經濟社會的發展，統籌城鄉醫保、社保、低保等政策，實行城鄉均衡協調發展勢在必行。

責任編輯：邵猷芬