三中全會戶籍制度改革或有突破

權威人士近日告訴記者，“戶籍制度改革會有比較大的突破?！本C合各方面信息看，戶籍制度改革有望在十八屆三中全會后提速，改革的一大目標是逐步縮小城鄉差別、實現公共服務均等化。

隨著居住證管理辦法出臺，一些地方的改革經驗將在全國推廣，農民工市民化速度有望加快。旨在消除城鄉戶籍差別的人口登記制度將進一步推廣，中小城鎮可能擔當“打頭陣”角色。專家表示，人口紅利拐點到來和經濟潛在增長率下降使深化戶籍制度改革顯得尤為迫切。目前，1.6億農民工沒有獲得城鎮戶籍，享受的基本公共服務不完全、就業不穩定、整體勞動參與率不高。深化戶籍制度改革將使農村人口進城速度加快，顯著提高勞動力供給和提升全要素生產率。與同等發展階段的國家相比，我國農業勞動力比重仍偏高，繼續向外轉移還有潛力可挖。

地方率先破局

新一輪戶籍制度改革的一個標志性事件是5月6日召開的國務院常務會議。會議提出：圍繞提高城鎮化質量、推進人的城鎮化，研究新型城鎮化中長期發展規劃。出臺居住證管理辦法，分類推進戶籍制度改革，完善相關公共服務及社會保障制度。保護農民合法權益。為推進新型城鎮化，深化戶籍制度改革迫在眉睫。改革開放以來，在勞動力流動規模和范圍不斷擴大的同時，由于戶籍制度制約，一些轉移勞動力及其家庭未能成為永久的城市住戶，這一定程度上導致“未富先老”局面提前到來。

地方改革已經率先破局。近年來，多地陸續出臺戶籍改革措施，取消農業和非農業戶口性質劃分，放寬落戶限制。廣州市公安局5月宣布在全市范圍內開展更換統一的廣州居民戶口簿工作，這一工作將取消農業戶口和非農業戶口劃分，統一登記為“廣州市居民戶口”。

蘭州市同月取消農業和非農業戶口性質劃分，將城鎮、農村居民戶口統一登記為“居民戶口”。蘭州市119萬農戶將享受城市戶口附帶的社會福利以及社會保障。在蘭州市行政區劃范圍內有穩定的職業或生活來源滿兩年，擁有合法固定住所（所有權房屋），同時按照國家規定參加社會保險的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當地申請登記常住戶口。上海、深圳、杭州、廣州等地相繼出臺了居住證制度，讓非戶籍人口權益得到保障，使流動人口在勞動就業、醫療保險、子女教育等方面享有應有待遇。

分批有序推進

業內人士稱，農民工市民化是戶籍制度改革的一項重點內容，但實施預計不會一步到位，而是將分批實施、有序推進，重點解決長期舉家遷徙、在城鎮就業多年有穩定居住條件居民的市民化，促使他們通過戶籍制度改革在就業和居住地落戶。對于沒有解決戶籍的居民，則是通過縮小公共服務差距解決其市民化問題。

長期以來，戶籍直接與教育、社保、醫療等諸多福利掛鉤，城鄉戶籍之間的福利差別較大。戶籍制度改革就是要實現公共服務均等化，讓進城的外來務工人口享受同等的城市公共服務和社會保障。這需要巨大投入，成為制約戶籍制度改革深化的一大障礙。數據顯示，2012年農民工人數為2.63億，未來十年可能還會有1.3億人進入城鎮。將這約4億規模的人口進行城鎮化所需要的成本高達40萬億元。如果分攤至15年，平均每年需2.67萬億元。

業內人士預計，改革不會一次性將外來人口全部改為城市戶籍人口，而是將有序推進：一是分批次地向農民工提供城鎮公共服務；二是分項目進行，確定公共服務提供的優先次序。已經對所在地發展做出了一定時期貢獻的農民工應優先獲得公共服務。基本教育、就業、大病醫療和保障性住房等關系到個人發展和社會穩定的公共服務應被優先提供。

較典型的戶籍制度改革案例是鄭州。2003年，鄭州決定放開戶籍限制，吸引更多農民工進城，加快經濟發展。改革取得一些成果，8個月內市區人口猛增35萬，但人口迅速增加致使城市交通擁擠，教育資源緊張，社保、醫療和治安等壓力加大。

中國社科院人口所專家表示，中央政府要提出改革目標和實施時間表，把以戶籍人口統計基礎的城市化率作為指導性規劃下發給地方政府，分人群有條件地設定完成改革的截止期。應明確區分中央和地方在推進戶籍制度改革過程中的財政責任，建議中央政府承擔義務教育責任，地方政府為社會保障和最低生活保障等生活救助項目埋單。專家認為，戶籍制度改革的成本投入有較長時間分攤期，相當部分不需要即期支付。例如，在城市養老、醫療、教育和就業等方面，養老和醫療是支出大頭，但主要轉戶對象是新生代農民工，大規模資金需求會發生在20年以后。如果制度設計完善，農民轉戶規模平穩，不會產生大的改革風險。

推動城鄉一體化

業內人士稱，當前戶籍制度改革的一個重要出發點是縮小城鄉差距、推動城鄉一體化，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。一些地方已經在實施的人口登記制度預計將得到進一步推廣。中小城鎮戶籍附著的貨幣化福利不多，尤其是在那些城鄉差別不大的地方，有望率先得到推動。不過，戶籍制度改革不僅僅是身份上的市民化，還需要土地制度改革等其他改革同步推進。專家表示，應當在一段時間內給予進城農民城鄉兼有的身份，讓農民退可回農村、進可入城鎮。一些地方在農民轉戶后繼續保留農村土地承包經營權、宅基地使用權、林地使用權的做法值得借鑒。應設計好農民承包地和宅基地等的退出機制，避免土地“拋荒”現象。專家表示，從城鄉一體化角度看，應推進城鄉養老保險、醫療保險的“二險合一”。當前，各地社保自成體系、標準不一、相互割裂，從長遠看應建立全國統一的社保體系，只有這樣，人口才能真正自由流動。

戶籍制度改革還有很長的路要走。中國社科院農發所副所長杜志強表示，任何一個城市都不可能把一個人從生到死都管起來，戶籍制度改革的長遠目標應當是解決社會保障在城鄉之間和城市之間的接續問題。當前社會保障在不同地區之間的碎片化比較嚴重，可接續能力較差。

中國（海南）改革發展研究院課題組報告提出，明確戶籍制度改革的目標與時間表，建議1-2年內剝離戶籍的福利分配功能，在中小城鎮全面取消戶籍制度，建立人口登記制度；3-5年內，除個別大城市外，其他大中城市戶籍制度基本放開，全面實施人口登記制度；5-8年內，全面實行以身份證代碼為唯一表示的人口登記制度。（中國證券報）