行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的思考

摘 要：作為承擔(dān)公共管理和社會服務(wù)職能的行政事業(yè)單位出現(xiàn)的管理效率低下、權(quán)力失控、貪腐案件時有發(fā)生，廣為社會詬病，這些都暴露出單位內(nèi)部控制管理薄弱的缺陷，因此加強(qiáng)和完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)刻不容緩。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；風(fēng)險(xiǎn)防范

中圖分類號：F810.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-7712 （2013） 20-0000-01

“內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。”①行政事業(yè)單位是公共管理和社會服務(wù)職能的主體，通過內(nèi)部控制的建設(shè)，能夠提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，促進(jìn)行政事業(yè)單位的改革深化，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)。但是與企業(yè)內(nèi)控相比，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)還相對滯后，還需要進(jìn)一步改進(jìn)和提高。

一、推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的必要性

（1）深化行政事業(yè)單位改革提高公共服務(wù)質(zhì)量的必然要求。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，行政事業(yè)單位是社會的服務(wù)者、市場的補(bǔ)位者、法令的執(zhí)行者、公共秩序的維護(hù)者，其工作成效和運(yùn)行質(zhì)量直接關(guān)系國家的穩(wěn)定、社會的安定，但一直以來，行政事業(yè)單位管理效率低下、權(quán)力失控、貪污腐敗等現(xiàn)象屢遭詬病，改革勢在必行。建立內(nèi)控，對于行政事業(yè)單位轉(zhuǎn)變職能、提高服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量等具有重要作用。（2）制約行政事業(yè)單位濫用職權(quán)有效預(yù)防舞弊的必然要求。行政事業(yè)單位是公用部門，掌握著巨大的公共權(quán)力，在當(dāng)前缺乏有效監(jiān)督和制約的大環(huán)境下，行政事業(yè)單位濫用職權(quán)及貪污腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。作為行政事業(yè)單位的管理者，正確使用掌握在手中的財(cái)權(quán)，實(shí)現(xiàn)公共資源的合理配置，提高公共資源的使用效能，尤為重要。而內(nèi)部控制的核心是通過職責(zé)分離達(dá)到權(quán)力制衡，形成相互校驗(yàn)和監(jiān)督的流程；而通過對風(fēng)險(xiǎn)的評估采取的控制措施，能有效預(yù)防舞弊的發(fā)生或及時發(fā)現(xiàn)舞弊行為。（3）全面提升行政事業(yè)單位管理工作科學(xué)化規(guī)范化的需要。當(dāng)前我國行政事業(yè)單位管理水平普遍不高，導(dǎo)致公用資金使用損失浪費(fèi)嚴(yán)重，“小金庫” 問題屢禁不止、“三公經(jīng)費(fèi)”居高不下、“超預(yù)算”現(xiàn)象常態(tài)化。通過實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范，使各單位整合與優(yōu)化管理制度，建立健全預(yù)算管理、資金管理、工程管理、資產(chǎn)管理等業(yè)務(wù)控制流程，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制科學(xué)化規(guī)范化，全面提升管理層次和水平。

二、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀及問題

（1）行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)龐雜人員眾多導(dǎo)致內(nèi)部控制情況復(fù)雜。在我國行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)龐雜，從業(yè)人員眾多。據(jù)估算我國目前至少有30萬個行政單位，2012年全國公務(wù)員數(shù)量超過700萬人，此外，還有近100萬參公管理的群團(tuán)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等。全國的事業(yè)單位總數(shù)126萬家，從業(yè)者超過3000萬，我國70%以上的科研人員，95%以上的教師和醫(yī)生都集中在各類事業(yè)單位②。因此，各級各類行政事業(yè)單位管理水平和內(nèi)部控制情況參差不齊。（2）行政事業(yè)單位“人治”慣性導(dǎo)致對內(nèi)部控制認(rèn)識有偏差。由于多年的管理慣性：“人治”，行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人“一支筆”說了算，對單位面臨的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識不足，對內(nèi)部控制防范風(fēng)險(xiǎn)的重要性認(rèn)識不夠，甚至認(rèn)為實(shí)施內(nèi)控是普通員工的，自己在控制之外；還有的單位認(rèn)為內(nèi)控就是財(cái)務(wù)、審計(jì)部門的事，與別的部門無關(guān)。部分單位認(rèn)為現(xiàn)有的管理制度就是內(nèi)部控制制度，甚至把內(nèi)部會計(jì)控制狹隘的理解為內(nèi)部控制制度。由于對內(nèi)控認(rèn)識上的偏差，導(dǎo)致很多單位領(lǐng)導(dǎo)不重視建設(shè)內(nèi)部控制制度，即使有內(nèi)部控制制度了也不貫徹實(shí)施，影響控制效果。（3）對內(nèi)控設(shè)計(jì)、執(zhí)行、監(jiān)督與改進(jìn)沒有協(xié)調(diào)進(jìn)行導(dǎo)致控制效果不明顯。很少有行政事業(yè)單位拿出大筆預(yù)算資金找專家咨詢設(shè)計(jì)內(nèi)控體系，許多事業(yè)單位不相容職務(wù)未能合法合理分離；授權(quán)審批的金額界限不明，流程控制過于簡單，僅僅局限在事后審批上，缺乏事前控制的程序，或流程控制的先后順序不盡合理。有的單位還沒有制定系統(tǒng)規(guī)范的內(nèi)控制度，有的單位雖然制定了一些內(nèi)控制度和辦法，卻因制度可行性差不能執(zhí)行制定的制度和辦法形同虛設(shè)。缺乏有力的外部監(jiān)督，不能及時進(jìn)行內(nèi)控評價(jià)，導(dǎo)致內(nèi)控改進(jìn)程序緩慢，控制效果不明顯。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議

（1）做好頂層規(guī)劃切實(shí)提高行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制的重視。我國由國家層面推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)，因此，財(cái)政部門具體進(jìn)行推廣與宣傳時，應(yīng)該對單位負(fù)責(zé)人首先進(jìn)行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》培訓(xùn)，并將內(nèi)部控制的建設(shè)作為年度考核指標(biāo)之一，迫使各單位負(fù)責(zé)人認(rèn)識到建立健全內(nèi)控是其重要責(zé)任；然后才是會計(jì)和審計(jì)人員其他層面人員接受培訓(xùn)，形成“人人參與內(nèi)控，人人在內(nèi)控之中”的認(rèn)識。另外可以規(guī)定各單位在財(cái)政資金安排上留出預(yù)算進(jìn)行內(nèi)控設(shè)計(jì)的費(fèi)用。同時財(cái)政部門應(yīng)成立內(nèi)控監(jiān)督評價(jià)檢查小組。（2）在一般管理制度設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上增加內(nèi)部控制專門內(nèi)容。內(nèi)部控制并不是單位管理制度之外單獨(dú)存在的制度形式，內(nèi)部控制是管理制度的一個組成部分，內(nèi)部控制方法多數(shù)是借用管理方法，所以，必須將管理制度設(shè)計(jì)與內(nèi)部控制設(shè)計(jì)一并考慮。內(nèi)部控制方法除了管理方法之處，還有專門的方法，可以在管理制度之外，為內(nèi)部控制進(jìn)行一些專門設(shè)計(jì)。所以，內(nèi)部控制設(shè)計(jì)要在管理制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，再增加其特有的內(nèi)容，使內(nèi)部控制要與管理制度的其它內(nèi)容有機(jī)地融為一體。（3）對內(nèi)控設(shè)計(jì)、執(zhí)行、監(jiān)督與改進(jìn)四位一體協(xié)調(diào)進(jìn)行。內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)源于對行政事業(yè)單位目標(biāo)的明確定位，源于對組織層級和業(yè)務(wù)層級的詳細(xì)梳理，識別與評估主要風(fēng)險(xiǎn)，針對關(guān)鍵控制點(diǎn)采取相應(yīng)的控制措施，參照《控制規(guī)范》各單位可自行或條件允許情況下聘請專家進(jìn)行內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)工作。設(shè)計(jì)出的內(nèi)部控制若不執(zhí)行，那還是一紙空文，因此，各單位對層級人員進(jìn)行培訓(xùn)，適應(yīng)并執(zhí)行內(nèi)控。控制制度的執(zhí)行情況，各單位要定期進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，有財(cái)政部門進(jìn)行不定期外部監(jiān)督，內(nèi)控執(zhí)行、監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)的不足要及時改進(jìn)，并重新實(shí)施，形成從設(shè)計(jì)—執(zhí)行—監(jiān)督—改進(jìn)—重新執(zhí)行的良性循環(huán)，從而達(dá)到內(nèi)控防范風(fēng)險(xiǎn)的根本目的。

參考文獻(xiàn)：

[1]黃偉伶.健全事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的路徑[J].時代經(jīng)貿(mào)（下旬刊），2007，10.

[2]朱虹.淺談非營利組織的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制[J].新會計(jì)，2009，07.

[3]程剛峰.試論企業(yè)實(shí)施內(nèi)部控制的必要性難點(diǎn)和方法[J].新會計(jì)，2009，11.

注：

①見財(cái)政部2012年11月發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第三條

②數(shù)據(jù)來源：《人民日報(bào)》（海外版）2012年8月30日。

[作者簡介]金貞福，吉林工商學(xué)院副教授，主要研究財(cái)政預(yù)算、內(nèi)部控制；于靜霞，吉林工商學(xué)院副教授，主要研究審計(jì)、會計(jì)、經(jīng)濟(jì)管理。