農(nóng)村土改啟動推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換

編者按：

2013年11月9～12日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議（以下簡稱十八屆三中全會）在北京舉行。全會聽取和討論了習(xí)近平受中央政治局委托作的工作報告，審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。本刊編輯部特整理出本屆大會涉農(nóng)重點內(nèi)容，以及歷屆三中全會重要主題，以饗讀者。

【十八屆三中全會公報摘要】

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制。

要建立公平開放透明的市場規(guī)則，完善主要由市場決定價格的機制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，完善金融市場體系，深化科技體制改革。

城鄉(xiāng)一體

讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程

【解讀】

中國社會科學(xué)院城環(huán)所所長潘家華：中國土地所有制，一是屬于國家，二是屬于集體，農(nóng)民在一個集體里，作為集體的一員，他對土地是有所有權(quán)的。

這個所有權(quán)通過兩種方式：一是造房子的宅基地。農(nóng)民是自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟，也屬于家庭經(jīng)營，帶有某種私有的或者自我經(jīng)營的權(quán)利，至少經(jīng)營權(quán)是屬于農(nóng)戶自己可以支配的部分。

二是聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任田，這部分也是有使用權(quán)的。這些權(quán)利在我們過去的法律體系中間應(yīng)該說是不明確的，我們只是說要規(guī)定30年不變或多少年不變，但多少年不變并不意味著我們農(nóng)民有權(quán)利支配、擁有或轉(zhuǎn)換這樣一些財產(chǎn)權(quán)。實際上這些使用權(quán)應(yīng)該是一種財產(chǎn)權(quán)。而這部分財產(chǎn)權(quán)，比如講我們征收農(nóng)民的土地，如果讓農(nóng)民享有這個土地收益的話，以農(nóng)民種地所享受的收益，應(yīng)該說對農(nóng)民來講，他享受的是一種財產(chǎn)權(quán)的收益，并不一定這個收益是來自于土地開發(fā)的權(quán)益，還是屬于土地租賃的權(quán)益，或者自己種地所獲取利潤的權(quán)益。

如果三中全會文件中所講的，能夠讓農(nóng)民擁有更多的財產(chǎn)權(quán)，就要有這樣一種嘗試，讓宅基地、農(nóng)民的自留地、農(nóng)民的承包地能夠以某種形式在市場上流轉(zhuǎn)，形成這樣一種收益，能夠保障農(nóng)民的生活，因為土地是農(nóng)民的生活和生產(chǎn)資料。

從城市發(fā)展這個問題來看，三中全會的《決定》是非常明確的，對打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展規(guī)劃了非常好的、清晰的藍(lán)圖，就是“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”。

從這個意義來講，我們確實有了三中全會規(guī)劃的這樣一個藍(lán)圖，我們打破這樣的二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)一體發(fā)展就有了一個非常明確的方向，而且也有了非常明確的以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的這樣一種可行的方法。

土地市場

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場

【解讀】

中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，就必須讓集體土地入市。早在十幾年前，廣東、浙江就有地方提出地方性的集體土地入市法規(guī)，全國不少地方也在試點。

但由于各種嚴(yán)格的限制，農(nóng)民的承包地、宅基地、住房不能作為資本流動，很難帶來財產(chǎn)性收入。但現(xiàn)實情況卻是農(nóng)村集體建設(shè)用地隱形市場活躍，違法用地屢禁不止，用地流轉(zhuǎn)權(quán)利缺乏可靠保障，如何打破堅冰，讓工業(yè)化與城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民也能夠真正受益，需要進(jìn)一步改革。

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)目前還受到諸多制約，如何建立起一個農(nóng)村集體建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)市場非常重要，只有實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國有建設(shè)用地“同地同價同權(quán)”要素市場平等化，才能真正地流轉(zhuǎn)。未來應(yīng)該允許農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓、抵押和出租。還應(yīng)該允許農(nóng)民住房的買賣、抵押和出租。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，農(nóng)村集體建設(shè)土地入市是未來的必然趨勢，但前提是須明確產(chǎn)權(quán)主體及權(quán)益分配機制，防止公權(quán)力侵占。

目前我國的農(nóng)村土地普遍存在主體虛位、主體混亂問題，未來應(yīng)該確權(quán)發(fā)證，明確農(nóng)民的權(quán)益，在此基礎(chǔ)上建設(shè)產(chǎn)權(quán)交易市場，開啟農(nóng)村沉睡的資本。

各地農(nóng)地直接入市試點也有不少問題，比如隨意占用耕地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)，低價出讓、轉(zhuǎn)讓和出租農(nóng)村集體建設(shè)用地，隨意改變建設(shè)用途，用地權(quán)屬不清等。這些都應(yīng)該在未來試驗中逐步完善。

“農(nóng)村土地入市”還需引入競爭機制。農(nóng)村集體土地的上市，顯然不宜走政府拍賣的老路，必須以打破土地一級市場的壟斷為目標(biāo)，并與政府土地拍賣形成分庭抗禮的競爭態(tài)勢，地價才有望不受操控。農(nóng)村土地入市要想真正對抑制房價起效，顯然更需競爭機制的引入以及利益關(guān)系的重建。

三中全會后，希望土地改革在以下幾方面取得突破：一是縮小乃至取消征地規(guī)模；二是打破目前分割的城鄉(xiāng)二元建設(shè)用地制度，讓城鄉(xiāng)建設(shè)用地能夠同地同權(quán)同利；三是農(nóng)民承包土地獲得抵押權(quán)、處置權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)。

案例

廣東農(nóng)民出租土地賺錢買房買車

有媒體報道，廣東農(nóng)民的私下交易已較為普遍，并自發(fā)形成了一個宅基地流轉(zhuǎn)的地下市場，一些村民在靠出租宅基地上所建房屋獲得較為長期的穩(wěn)定收益，而一些村民則將自己手中的宅基地使用權(quán)及其附在其上的建筑物通過各種形式出讓、出租，再用這些錢在城里買房買車，過起城市人生活。

資料顯示，珠三角地區(qū)通過流轉(zhuǎn)的方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地實際已超過集體建設(shè)用地的50%。當(dāng)?shù)匾?guī)定集體土地不得開發(fā)商品房，只能用于以下項目：一是興辦各類工商企業(yè)；二是興辦公共設(shè)施和公益事業(yè)；三是興建農(nóng)村村民住宅。

中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林：廣東的土地改革有不少值得全國借鑒的地方。制約我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個重要問題是現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元土地制度。目前我國數(shù)量龐大的農(nóng)村集體建設(shè)用地普遍存在利用不合理、效率低下等問題。

改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的一體化進(jìn)程，為新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程找出了一條路，是促進(jìn)公平正義的一個重要方面。而賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，也為下一步農(nóng)村改革指明了方向，對于提高農(nóng)民生活水平，進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)民積極性傳遞了重要信號。

中國人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行副院長毛壽龍：城鄉(xiāng)一體化發(fā)展從正面角度破解了很多難題，包括農(nóng)民如何進(jìn)入城市、社會福利、城鄉(xiāng)兩張皮和二元體制發(fā)展。這是個非常巧妙的提法，治理層次的提法破解了很多問題，也為未來政策的發(fā)展提供了更好的發(fā)展空間，如何改革身份制度問題，讓鄉(xiāng)下人更好地融入城市，讓城里人更好地去鄉(xiāng)下投資。

鏈接一

十八屆三中全會公報十大看點

●全面深化改革總目標(biāo)——完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

●成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組——中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實。

●設(shè)立國家安全委員會——設(shè)立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全。

●市場在資源配置中起決定性作用——經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。

●深化財稅體制改革——完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。要改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

●確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)——要維護(hù)憲法法律權(quán)威，深化行政執(zhí)法體制改革，確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，健全司法權(quán)力運行機制，完善人權(quán)司法保障制度。

●賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利——建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制。

●創(chuàng)新化解社會矛盾體制——激發(fā)社會組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系。

●劃定生態(tài)保護(hù)紅線——要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。

●深化軍隊體制編制調(diào)整改革——要深化軍隊體制編制調(diào)整改革，推進(jìn)軍隊政策制度調(diào)整改革，推動軍民融合深度發(fā)展。

鏈接二

歷屆三中全會回顧

十一屆三中全會

中心議題：討論把全黨的工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來

時 間：1978年12月18～22日

隨著揭批林彪、“四人幫”斗爭取得偉大的勝利，十一屆三中全會決定，全黨全國工作的著重點，應(yīng)該從1979年起轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來。這是我國革命道路上又一個歷史性的轉(zhuǎn)變。

會議重點：

1.批判了“兩個凡是”的錯誤方針，高度評價了關(guān)于真理標(biāo)準(zhǔn)問題的討論。

2.停止使用“以階級斗爭為綱”這個不適用于社會主義社會的口號，否定了中共十一大沿襲的“文化大革命”中的所謂“無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命”，以及“文化大革命”今后還要進(jìn)行多次等“左”傾錯誤觀點。

十二屆三中全會

中心議題：貫徹執(zhí)行對內(nèi)搞活經(jīng)濟、對外開放方針，加快以城市為重點的經(jīng)濟體制改革的步伐

時 間：1984年10月20日

兩個決定：

1.中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革決定；

2.關(guān)于召開黨的全國代表會議的決定。

十三屆三中全會

中心議題：治理經(jīng)濟環(huán)境、整頓經(jīng)濟秩序、全面深化改革

時 間：1988年9月26～30日

會議重點：

1.通過《關(guān)于價格、工資改革的初步方案》；

2.通過《中共中央關(guān)于加強和改進(jìn)企業(yè)思想政治工作的通知》。

十四屆三中全會

中心議題：建立社會主義市場經(jīng)濟體制

時 間：1993年11月11～14日

會議重點：

1.關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定；

2.江澤民發(fā)表重要講話；

全會指出，社會主義市場經(jīng)濟體制是同社會主義基本制度結(jié)合在一起的。建立社會主義市場經(jīng)濟體制，就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。要進(jìn)一步轉(zhuǎn)換國有企業(yè)經(jīng)營機制，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟要求，產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。

十五屆三中全會

中心議題：2010年建設(shè)有中國特色社會主義新農(nóng)村

時 間：1998年10月12～14日

會議重點：

1.中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定；

2.農(nóng)村改革二十年的基本經(jīng)驗；

3.堅持十條方針實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村跨世紀(jì)發(fā)展目標(biāo)；

4.長期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制；

5.深化農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革，完善農(nóng)產(chǎn)品市場體系；

全會提出了到2010年建設(shè)有中國特色社會主義新農(nóng)村的奮斗目標(biāo)，確定了實現(xiàn)這一目標(biāo)必須堅持的方針。全會強調(diào)，以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營制度，以勞動所得為主和按生產(chǎn)要素分配相結(jié)合的分配制度必須長期堅持。

十六屆三中全會

中心議題：討論研究完善社會主義市場經(jīng)濟體制問題和修改憲法部分內(nèi)容的建議

時 間：2003年10月11～14日

會議重點：

完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定；中共中央政治局向中央委員會報告工作，討論研究完善社會主義市場經(jīng)濟體制問題和修改憲法部分內(nèi)容的建議，實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略等問題。

十七屆三中全會

中心議題：討論研究推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題

時 間：2008年10月9～12日

會議重點：

會議提出加強農(nóng)村制度建設(shè)；積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)。