新農保長效運行機制的構建

新型農村社會養老保險制度（以下簡稱新農保）是有效應對人口老齡化挑戰、統籌城鄉發展、推進新型城鎮化建設的一項重要戰略舉措。江蘇省鹽城市新農保運作管理機制已經初步建立，在全省率先實現了農村適齡農民參保和60周歲以上人員領取基礎養老金兩個“全覆蓋”。

一、鹽城市新農保工作的實踐探索

江蘇省鹽城市是人口大市、農業大市，解決農民的老有所養問題顯得尤為重要。在新農保工作推進過程中，該市以國務院《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》、江蘇省政府《江蘇省新型農村社會養老保險制度實施辦法》為指針，突出制度安排、規劃先行，突出農村重點、城鄉統籌，突出共濟普惠、彰顯職能，積極探索、大力推進新型農村社會養老保險工作。

（一）政策促動

推進新農保，是將改革發展成果惠及農民、統籌城鄉社會保障體系建設的一項重要工作，必須依靠制度予以保障。鹽城市根據江蘇省政府《實施辦法》，本著“低水平、廣覆蓋、可增長”的原則，出臺了《鹽城市市區新型農村社會養老保險制度實施辦法》，進一步明確了新農保參保范圍、繳費檔次、基礎養老金標準、繳費補貼標準等。

（二）行政推動

新農保惠民工程連續兩年被列入鹽城市委市政府為民辦實事工程，鹽城市政府將新農保列為2010年市政府重點工作目標，并成立新農保工作領導小組，先后召開新農保工作會、推進會、現場會，全面部署和動員新農保工作。全市各級政府都高度重視加大新農保財政投入，將新農?；A養老金補貼、繳費財政補貼列入財政預算，共列入財政預算3.7億元。

（三）會戰發動

在全市組織開展“雙覆蓋”百日會戰活動，“雙覆蓋”即新農保適齡參保、基礎養老金發放全覆蓋和“四有”村建設全覆蓋。百日會戰分為宣傳發動、組織突擊、實施攻堅、總結表彰四個階段，并突出各個階段工作重點。鹽城市政府專門召開“雙覆蓋”百日會戰現場推進會，各地通過“日統計、周通報、月督查”，及時通報新農保進度，積極開展會戰活動，新農保工作成效顯現。

（四）載體帶動

新農保實施全覆蓋，面廣量大，涉及千家萬戶。鹽城市在全國率先開展以實現廣大農村居民“勞有所得、老有所養、病有所醫、學有所教”為主要內容的“四有”建設，以三年為一個周期，實施“十村示范、百村試點、千村推廣”工程，按照建立平臺、摸清情況、宣傳發動、自愿申報、對應銜接、篩選初審、公示確定、跟蹤落實“八環節”工作法組織推進“四有”村建設，按照“五個一”（有一名專兼職工作人員、一間房、一臺電腦、一部傳真機、一部電話）標準建立村級勞動保障站，目前全市2081個“四有”推廣村勞動保障平臺“五個一”全部到位。

（五）四級聯動

經過近年來的工作實踐，鹽城市已初步建立起市、縣、鎮、村四級新農保工作組織管理體系，明確各級的工作職責和工作任務。鹽城市政府制定下達新農保全覆蓋工程目標，各縣（市、區）與各鄉鎮，各鄉鎮與各村層層簽訂目標責任狀分解目標任務，落實工作責任，實行鎮包村、村入戶，一級抓一級，層層抓落實，形成四級推動新農保的強勁態勢。新農保工作的有力推進，為實現新農保長期有效管理和可持續發展，奠定了良好的基礎。

二、破解制約鹽城市新農保長期有效運行的四大難題

新農保是一項復雜的社會系統工程。組織發動和農民的廣泛參與，僅僅是新農保工作萬里長征的第一步。從長期來看，既要重視新農保建立初期的組織動員與輿論推動，同時必須高度重視新農保的長期可持續發展問題。尤其需要切實破解新農保運行面臨的四大難題。

（一）如何增強農民參保意識

受傳統觀念的影響和生存環境的限制，農民更重視眼前利益。目前，新農保選擇低檔次參保的情況比較普遍，部分農民參保意識有待增強。一些中青年農民認為自己還不到45周歲，養老問題離自己還很遙遠，對參保關心程度低，存在觀望心理；年輕人對長期性養老保險的興趣和熱情普遍很低，對新農保制度是否維持長期繳費意愿有很大不確定性；有的農民以為現在還在試點階段；有的農民擔心難以承擔新農保費用。對國家政策穩定性和持續性的懷疑影響了農民的參保意愿，在一定程度上阻礙了參保進度。

（二）新農保與其他制度的有效銜接

一方面，新農保與其他社會養老制度的對接難。目前，新農保與農村最低生活保障等制度的銜接辦法尚未出臺，導致各地對這部分農村居民是否享受基礎養老金待遇理解不一、執行不一，容易引發新的矛盾。另一方面，跨地區養老保險制度對接不完善。新農保的覆蓋對象是廣大農村居民，目前居住在小城鎮無保障的其他人員，尚未明確列入新農保的參保范圍，也享受不到新農?；A養老金。新農保的有效銜接是制度可持續發展，實現其社會政策目標的重要條件。

（三）切實解決新農保運行中各級財政的責任分擔問題

新農保設計中的最大特點，是通過建立各項財政補貼機制，構建普惠式的農民養老金制度。目前，各地大多使用省補資金發放了基礎養老金，地方財政配套資金的到位率偏低，尤其是對新農保的參保補貼資金僅僅納入了預算，未及時足額劃入。這對新農保工作的進一步推動和可持續發展帶來了一定的影響。

（四）如何實現新農保的長期有效管理

在新農保運行過程中，鹽城市、縣兩級農保經辦機構，負責實施新農保的組織推進、政策制定、宣傳培訓、稽核審計、經辦管理、信息網絡服務、督查考核等項工作，隨著新農保工作的蓬勃開展和經辦業務量的急劇增加，實現新農保適齡參保全覆蓋和基礎養老金及時足額發放，保證各級新農保經辦管理服務必要的工作條件。目前各級新農保經辦機構普遍人手不足、經費不足；市、縣兩級農保經辦機構的機構建制與其承擔的經辦服務職能不相稱，難以有效發揮新農保的組織推進、工作協調和經辦服務職能；新農保經辦機構人員的政治、經濟待遇普遍較低。社保管理平臺脆弱、管理力量嚴重不足，難以支撐繁重的管理任務，將會嚴重影響新農保的實施效果及可持續發展。

三、推進鹽城市新農保健康、可持續發展的建議

如何構建“新農?！边\行的長效機制，實現新農保長期有效管理和可持續發展，是探索新農保下一步發展，謀劃更完善、更科學的運行機制所必須思考的問題。

（一）從戰略的高度和長遠的眼光謀劃新農保，提高對農村養老問題重要性的認識

鹽城市各級政府和村民委員會應當對農村養老問題有一個正確的認識，決不能將養老看成是一家一戶的事情。據統計，鹽城市2009年60歲以上老年人口129.58萬，占總人口的16%，自鹽城市進入人口老齡化社會20年來，鹽城市老年人口以年均3.5%的比例遞增。今后一個時期還將以較快速度增長，到2020年老年人口的比例將上升到21.5%。二三十年后，農民的養老問題可能成為威脅農村社會安定的頭號問題?！般y發浪潮”不僅會沖擊城鎮，更將猛烈地沖擊社保基礎相對薄弱的農村。我們要充分認識建立農村養老保障體系的重大意義、存在問題、潛在危機，消除長久以來人們在思想認識層面上對農村養老問題的片面認識。要將新農保建設納入各級黨委、政府政績考核的重要內容；各級政府和組織要通過各種宣傳方式和手段，改變農民的陳舊觀念，調動農民參保積極性，全面提高農民參加社會保險意識；制訂適合農村特點的宣傳教育規劃，廣泛深入宣傳社會保險政策及其優越性，使農民了解政策；充分發揮新聞媒體和社會組織的作用，努力營造構建新農保的良好氛圍。

（二）強化政府主導，建立穩定增長的籌資機制

新農保之所以“新”的一個最重要的體現就在于明確了政府投入責任，實行“個人繳費、集體補助、政府補貼”相結合的籌資辦法。要保證新農保的正常運轉，必須建立健全各級財政穩定、長效的新農保資金補助機制，建立農民繳費、集體補助穩定增長的長效機制，市、縣財政每年應列出專項預算，充實農村社會養老保障基金，并隨經濟的發展同步增長。強化政府主導，還需要完善體制，明確各級財政職責，妥善解決好新農保中各級財政責任分擔問題，形成良性有序的投入機制。建議進一步加大督查考核力度，明確各市（縣、區）財政盡快撥付新農?；A養老金配套資金和農村居民參保補貼資金，推動新農保正常有效運行。

（三）切實完善管理制度，不斷提升管理能力

要整合現有農村社會服務資源，加強農村社會保險組織建設，重點加強履行政府社會保險職能的農村社會養老保險經辦機構和經辦能力建設，合理設定新農保經辦機構的編制，配備與其業務相適應的管理和經辦人員，不斷提高他們的政策水平和業務能力。建議各級政府進一步加大財政支持力度，增加市、縣兩級農保機構人員編制和工作經費。同時，加快建設新農保信息系統，建立全市統一的新農保信息管理系統，并納入社會保障信息管理系統建設。大力推行社會保障卡，方便參保人持卡繳費、領取待遇和查詢本人參保信息。加強網絡建設規劃，加強新農保信息聯網管理工作，使經辦工作做到規范化、信息化、專業化。此外，還可以積極探索保險機構參與新農保工作，鼓勵按照公益性和市場化相結合的原則，采取政府制定規則并委托和督辦的方式，委托有資質的保險機構提供相關服務，發揮商業保險機構的專業優勢，開展新農保宣傳推廣、保險基金管理、風險精算與管理咨詢和健康養老保險培訓等，切實降低新農保的運行成本，讓農民享受更為及時、高效的養老保險保障服務。

（四）加強管理與監督，實現新農保基金的保值增值

一方面，要確保資金安全。為確保新農?；鸢踩秃侠硎褂茫瑹o論是政府補貼、個人繳費還是集體補助和其他社會經濟組織資助，全部納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算；新農保各項養老金待遇均從新農保基金中列支。另一方面，要確保資金實現保值增值。要做好資金的保值增值工作，通常的做法是將資金除預留用于支付養老金的備用金外，余下的基金一部分應繼續存入銀行和購買國債，另一部分要由政府行政主管部門出面依照法定程序，委托給信譽好、規模大、資金運作效益好的投資機構，按照市場化原則來運營，進而獲取基金的組合投資效益，確?；鸬陌踩暾?，提高基金保值增值能力，增強新農保可持續發展能力，推進和諧鹽城建設。

（五）盡快制定出臺相關辦法，妥善解決新農保與其他社保政策的轉移接續問題

隨著城市化進程的推進，農村居民的流動性日益頻繁，農民選擇參加城鎮養老保險、被征地農民轉換到新農保、返鄉農民工參加新農保等在所難免。因此，新農保與其他社保政策之間必須可以相互接續轉移。一是要預留制度接口，制定與其他社保政策轉換的詳細辦法。二是改進養老保險金的計發辦法，將農村居民在各個不同時期形成的養老保障權益予以體現。在參保人員達到可以領取養老金的年齡時，對養老保險權益進行分段累積計算，并在養老金待遇中予以歸集。三是加快社會保險信息化聯網建設，為地區間農保與其他社保政策間的接續轉移提供技術支持，研究“社會保障一卡通”相關政策。四是進一步擴大新農?；A養老金的全覆蓋范圍，及時制定出臺相關的銜接辦法。

作者系中共江蘇省鹽城市委黨校市情研究中心主任