促進就業(yè)的積極勞動力市場政策研究

摘 要？演就業(yè)是民生之本，扎實積極的推進就業(yè)工作，對社會經(jīng)濟和人民生活都具有重大意義。歐盟國家實施積極勞動力市場政策，創(chuàng)造了“就業(yè)奇跡”，被證明是促進就業(yè)的一條有效路徑。近十年來，我國實施了一系列積極勞動力市場政策，在促進就業(yè)和再就業(yè)方面起到了明顯的作用，但也存在一些不足。為此，文章針對積極勞動力市場政策實施過程中存在的一系列問題提出了加大政策宣傳力度，增加財政資金投入、優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)，完善公共就業(yè)服務(wù)和加強就業(yè)培訓(xùn)等措施，以期積極勞動力市場政策能更好的促進就業(yè)。

關(guān)鍵詞？演積極勞動力市場政策；財政投入；公共就業(yè)服務(wù)；就業(yè)培訓(xùn)

中圖分類號？演F241.4 ？眼文獻標識碼？演A ？眼文章編號？演1673-0461（2013）12-0083-04

一、引 言

積極勞動力市場政策（Active Labor Market Policies，簡稱ALMPs）是相對于被動勞動力市場政策，側(cè)重于對失業(yè)者的基本生活保障提出來的，是為追求勞動力市場的公平和（或）效率，政府有目的、有選擇的進行干預(yù)，為勞動力市場處于劣勢地位的群體創(chuàng)造工作機會或通過激活計劃，提升失業(yè)者自身的就業(yè)和再就業(yè)能力，以促進失業(yè)者重返勞動力市場的一系列具體措施的總稱。

積極勞動力市場政策在歐盟國家得到了廣泛的發(fā)展，并取得了良好的效果，是歐盟“就業(yè)奇跡”的關(guān)鍵因素。一般來說，積極勞動力市場政策主要包括支持就業(yè)與康復(fù)、公共就業(yè)服務(wù)與指導(dǎo)、就業(yè)激勵、勞動力市場培訓(xùn)、崗位輪換與分享、創(chuàng)業(yè)激勵和直接創(chuàng)造工作崗位等具體措施。但各國在政策具體實施過程中的側(cè)重又會有所不同。

我國促進就業(yè)的積極勞動力市場政策于2004年正式實施，取得了諸如直接創(chuàng)造或者開發(fā)就業(yè)機會，對企業(yè)的稅費減免和小額擔(dān)保貸款政策，培訓(xùn)政策和就業(yè)服務(wù)體系政策，發(fā)放《再就業(yè)優(yōu)惠證》，促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和促進大學(xué)生就業(yè)政策等一系列成績。據(jù)2013年1月25日中國新聞網(wǎng)報道，2012年，全國城鎮(zhèn)新增就業(yè)1 266萬人，城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)552萬人，就業(yè)困難人員實現(xiàn)就業(yè)182萬人，年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)率達到4.1%。全國各個省市都積極構(gòu)建公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)，籌劃舉辦各類大型就業(yè)服務(wù)活動，取得了一定的成績。但是，積極勞動力市場政策的財政投入不足，對促進就業(yè)作用明顯的公共就業(yè)服務(wù)平臺和就業(yè)培訓(xùn)不完善，廣大失業(yè)者對政策的知曉度偏低等一系列問題仍然不容忽視。

二、促進就業(yè)的積極勞動力市場政策存在的問題

（一）財政投入不足且結(jié)構(gòu)不合理

積極勞動力市場政策在微觀層面主要體現(xiàn)在政府對勞動力市場的主動干預(yù)，而政府的干預(yù)要以必要的財政投入作保證。從全國近五年來的總體情況看，社會保障和就業(yè)總支出占GDP的比重在2.1%～2.5%之間；而且，其中大部分資金用于社會保障支出，用于促進就業(yè)的積極勞動力市場政策的支出還不到0.2%，如表1所示。相比較而言，歐盟國家早在20世紀90年代就采取積極勞動力市場政策，其用于促進就業(yè)政策的支出平均水平占GDP的2%以上；而且歐盟主要國家將大部分資金投入到公共就業(yè)服務(wù)與指導(dǎo)、就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)激勵政策上，體現(xiàn)了歐盟國家以幫助就業(yè)和提高就業(yè)能力為重點的政策取向。

（二）公共就業(yè)服務(wù)平臺不完善

在積極勞動力市場政策的一系列鼓勵和支持就業(yè)再就業(yè)的具體措施中，致力于提高勞動者就業(yè)和再就業(yè)技能是各國積極勞動動力市場政策實施的著力點，也是區(qū)別于消極勞動市場政策的先進性所在。實踐證明，完善的就業(yè)服務(wù)平臺對就業(yè)再就業(yè)有明顯的促進作用。

在公共就業(yè)服務(wù)方面，我國覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系已基本形成，初步構(gòu)建了省、市、縣（區(qū)）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（行政村）公共就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，通過整合綜合業(yè)服務(wù)機構(gòu)，為求職者和失業(yè)者提供就業(yè)信息、相關(guān)檔案戶籍、就業(yè)培訓(xùn)等綜合性服務(wù)。但是，公共就業(yè)服務(wù)平臺還不太完善。一是各級公共人才服務(wù)機構(gòu)發(fā)展不均衡，省、市級的綜合人才市場服務(wù)的各項功能相對完備，而縣鄉(xiāng)級的基層就業(yè)服務(wù)機構(gòu)不論從辦公場所、服務(wù)功能方面還是從人員配備方面都不夠完善，各項服務(wù)功能不健全。二是公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的主導(dǎo)地位不突出，非公共職業(yè)介紹機構(gòu)的審批和管理欠規(guī)范；而且就業(yè)服務(wù)機構(gòu)工作人員的數(shù)量和素質(zhì)不能保證公共就業(yè)服務(wù)的效率和質(zhì)量。據(jù)統(tǒng)計，我國平均每個就業(yè)服務(wù)機構(gòu)只有3名工作人員，每名工作人員的服務(wù)對象大約有1.2萬人；而且并非所有工作人員都是全職的。三是服務(wù)機構(gòu)就業(yè)服務(wù)信息不暢通，很難實現(xiàn)勞動力資源的合理配置。目前我國尚處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，人們更換工作的機率增加導(dǎo)致的磨擦性失業(yè)越來越多。對于摩擦性失業(yè)，及時完備的就業(yè)信息服務(wù)尤為重要。此外，公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)和非公共職業(yè)介紹機構(gòu)之間缺乏交流、合作，很難實現(xiàn)信息資源共享。

（三）就業(yè)培訓(xùn)效果不明顯

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和國有企業(yè)改革的不斷深化，越來越多企業(yè)職工陷入結(jié)構(gòu)性失業(yè)；同時，隨著生產(chǎn)技術(shù)的更新和進步，也會引起排斥工人的結(jié)果，從而導(dǎo)致技術(shù)性失業(yè)。而技術(shù)性的就業(yè)培訓(xùn)則對結(jié)構(gòu)性失業(yè)者和技術(shù)性失業(yè)者再就業(yè)有極大地促進作用。

全國各地推出的專項就業(yè)培訓(xùn)措施，如河北省針對大學(xué)生的“創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)計劃”、針對農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的“陽光培訓(xùn)計劃”以及各項培訓(xùn)補貼等，都取得了明顯效果。但是，就業(yè)培訓(xùn)方面仍然存在一些問題。

首先，就業(yè)培訓(xùn)的普及性、能效性明顯不足。公共服務(wù)機構(gòu)針對失業(yè)者，尤其是結(jié)構(gòu)性失業(yè)導(dǎo)致的失業(yè)人群提供的技能培訓(xùn)，就業(yè)指導(dǎo)，職業(yè)咨詢等常規(guī)化、制度化，普及性的培訓(xùn)比較少，而且每年組織培訓(xùn)的人次有限。享受政府培訓(xùn)補貼的對象主要為農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動者、城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員、初、高中未繼續(xù)升學(xué)的學(xué)生及當(dāng)年未就業(yè)的大學(xué)生、復(fù)員軍人，企業(yè)新招用符合上述條件的群體。而畢業(yè)一年后又失業(yè)的大中專畢業(yè)生，進城后就業(yè)一段時間又失業(yè)的人員，未登記失業(yè)人員等則被排除在政策之外。不及時、不全面的失業(yè)登記對于失業(yè)人群及時獲得培訓(xùn)機會或政府提供相關(guān)培訓(xùn)服務(wù)都有一定的限制性。

其次，培訓(xùn)項目缺乏針對性、市場導(dǎo)向性和實用性。一是就業(yè)培訓(xùn)項目大多集中在傳統(tǒng)項目，如計算機、面點、手機維修、家政等，而且培訓(xùn)項目的設(shè)立過分依賴目前社會上比較成熟或者合作培訓(xùn)的機構(gòu)或院校已經(jīng)開設(shè)的專業(yè)。培訓(xùn)項目大多僅注重單一的勞動技能培訓(xùn)，對轉(zhuǎn)變和提高失業(yè)人群就業(yè)理念和綜合素質(zhì)的就業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)項目缺乏，適合社會科技發(fā)展和市場經(jīng)濟發(fā)展的新型培訓(xùn)項目開發(fā)不足。二是再就業(yè)培訓(xùn)多以取得相應(yīng)的職業(yè)資格證書為最終的培訓(xùn)成果，對培訓(xùn)最終的實用性，對學(xué)員真正的掌握程度以及對促進就業(yè)的實際效果的關(guān)注度低，培訓(xùn)項目的后期跟蹤服務(wù)與培訓(xùn)項目的效果評價不完善。三是就業(yè)培訓(xùn)項目缺少必要的培訓(xùn)前的職業(yè)指導(dǎo)，對不同人群培訓(xùn)的針對性不強。參加就業(yè)培訓(xùn)的失業(yè)人員在選擇培訓(xùn)項目時可能對自己的能力和個性特點認識不足，選擇一個與自己學(xué)歷、年齡、性格特點不匹配的培訓(xùn)項目，從而導(dǎo)致培訓(xùn)效果低或者培訓(xùn)者中途放棄學(xué)習(xí)。

（四）政策知曉度偏低

從取得的成績來看，積極勞動力市場政策對于促進就業(yè)和提高失業(yè)者再就業(yè)能力有積極作用。但是，我們在對河北省進行實地調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，積極勞動力市場政策的知曉度偏低。

現(xiàn)在實施的具體措施中，失業(yè)人群對提供免費培訓(xùn)、提供就業(yè)服務(wù)以及鼓勵自主創(chuàng)業(yè)等措施知曉的人數(shù)較多，而對由有關(guān)部門直接創(chuàng)造或者開發(fā)就業(yè)機會、向雇用下崗、失業(yè)人員的企業(yè)提供減免優(yōu)惠政策、發(fā)放《再就業(yè)優(yōu)惠證》以及勞務(wù)派遣方式派出等措施知曉的人數(shù)很少。還有些失業(yè)人群對積極勞動力市場政策根本就不知道，政策的解釋與宣傳很不到位。但是，大部分被調(diào)查者對于了解和真正享受相關(guān)政策的渴望程度還是比較強烈的，80%以上的被調(diào)查者希望通過公共就業(yè)機構(gòu)獲得就業(yè)機會。

三、完善促進就業(yè)的積極勞動力市場政策的對策

（一）進一步加大財政投入并優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)

足夠的資金是保證積極勞動力市場政策順利實施的重要前提，也是政府作為政策制定者和實施者的首要責(zé)任。歐盟國家在20世紀60年代開始推行的積極就業(yè)政策，發(fā)揮了降低失業(yè)率，提高失業(yè)者就業(yè)能力，促進再就業(yè)的功能。歐盟主要國家積極勞動力市場政策投入占GDP的比重，明顯高于我國現(xiàn)在0.15的水平，如表2所示。

因此，我國應(yīng)該結(jié)合財政收入和政策實施情況，合理增加積極勞動力市場政策的投入，并開設(shè)財政專戶，保障就業(yè)專項資金不低于一般財政收入的1%。落實就業(yè)資金在均衡就業(yè)市場靈活性與保障性的前提下，科學(xué)調(diào)整失業(yè)保障性支出和失業(yè)激勵性支出的比例。在不斷完善失業(yè)保障性支出的基礎(chǔ)上，加大失業(yè)激勵性支出的比例。借鑒歐盟部分國家經(jīng)驗，在增加財政投入的同時，根據(jù)失業(yè)人員數(shù)量、失業(yè)原因、就業(yè)需求等，合理分配財政資金在各項積極勞動力市場政策支出中的比重，增加就業(yè)服務(wù)與指導(dǎo)和就業(yè)培訓(xùn)方面的投入。如表3所示，德國、法國、丹麥等國家在就業(yè)服務(wù)與指導(dǎo)方面投入資金占整個積極勞動力市場政策投入資金比例都較大。

（二） 科學(xué)規(guī)劃和完善公共就業(yè)服務(wù)平臺

完善的、綜合的公共就業(yè)服務(wù)平臺既是為失業(yè)者提供諸如就業(yè)信息、職業(yè)指導(dǎo)等的服務(wù)平臺，又是政府推進落實各項積極勞動力市場政策的執(zhí)行平臺，因此，構(gòu)建合理完善的公共就業(yè)服務(wù)平臺對實施積極勞動政策的意義重大。

首先，要科學(xué)規(guī)劃各級公共就業(yè)服務(wù)平臺。按照服務(wù)機構(gòu)的覆蓋范圍、接受就業(yè)服務(wù)人員的數(shù)量、主要職業(yè)人群特點等設(shè)計規(guī)劃公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的規(guī)模和服務(wù)項目。重點完善主要受助人群再就業(yè)需求性比較強烈的就業(yè)服務(wù)項目。其次，完善各級就業(yè)服務(wù)信息平臺。在縱向上，進一步完善省、市、縣、鄉(xiāng)各級公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的功能，建立完善的就業(yè)信息發(fā)布渠道，使就業(yè)信息在省內(nèi)各級就業(yè)服務(wù)機構(gòu)之間得到及時性發(fā)布。在橫向上，建立公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)與非公共職業(yè)介紹機構(gòu)以及本省與其他省份的就業(yè)信息共享機制，互通就業(yè)信息，促進就業(yè)信息的傳播，以適應(yīng)勞動力日益頻繁的和跨省的流動，增加失業(yè)者就業(yè)的可能性。

（三）加強就業(yè)培訓(xùn)項目開發(fā)并重視培訓(xùn)效果

隨著技術(shù)更新性失業(yè)和結(jié)構(gòu)性失業(yè)人群的逐漸增加，科學(xué)合理的就業(yè)培訓(xùn)是提高再就業(yè)率的最佳途徑之一。就業(yè)培訓(xùn)既可以提高失業(yè)者的再就業(yè)能力，又能幫助失業(yè)者樹立自信，尤其是使長期失業(yè)者重拾信心，增加其參與社會工作、生活的機會，防止邊緣化。因此，科學(xué)的、個性化的、以市場為導(dǎo)向、實用性強的培訓(xùn)項目對于就業(yè)培訓(xùn)及其效果具有決定性影響。

首先，量身定做適合失業(yè)者的培訓(xùn)項目。通過對不同人群失業(yè)原因及其對就業(yè)培訓(xùn)需求的分析，針對失業(yè)者自身的年齡、學(xué)歷、性格特點、工作經(jīng)歷、市場需求等進行個性化培訓(xùn)項目設(shè)計，提高培訓(xùn)項目的效果。其次，注重對失業(yè)人群就業(yè)觀念的指導(dǎo)。在培訓(xùn)中，除了提高失業(yè)者的專業(yè)技能以外，還應(yīng)該幫助其樹立終身教育的理念，積極引導(dǎo)其擇業(yè)觀和就業(yè)觀，提高綜合素質(zhì)。尤其是不主動申請失業(yè)登記，不領(lǐng)取失業(yè)補助，不積極尋找工作，“高不成，低不就”的失業(yè)人群，就業(yè)觀念的指導(dǎo)尤為重要。最后，注重培訓(xùn)機構(gòu)的建設(shè)與培訓(xùn)效果的跟蹤。推進企業(yè)、就業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)、社會專業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)之間的培訓(xùn)合作項目，使培訓(xùn)項目更具有專業(yè)性和實用性；通過開展競標來確定就業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)，政府根據(jù)培訓(xùn)結(jié)業(yè)率以及一定時間內(nèi)的就業(yè)率來購買培訓(xùn)成果；并跟蹤培訓(xùn)效果，積極搜集受訓(xùn)者就業(yè)狀況及反饋信息，為進一步改進培訓(xùn)項目提供根據(jù)。此外，應(yīng)對當(dāng)前金融危機對就業(yè)產(chǎn)生的不良影響，借鑒歐盟經(jīng)驗，實施新就業(yè)—新技能戰(zhàn)略。即不僅重視個人知識技能的提高，更加倡導(dǎo)創(chuàng)新能力培養(yǎng)，創(chuàng)造新的就業(yè)機會，對富有創(chuàng)新能力的人才進行投資。

（四） 構(gòu)建立體式宣傳網(wǎng)絡(luò)

針對失業(yè)者對政策的知曉度低的問題，應(yīng)該進一步做好政策宣傳工作。首先，充分利用實體宣傳陣地。在就業(yè)服務(wù)機構(gòu)、就業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)、就業(yè)服務(wù)中介機構(gòu)等場所的明顯位置設(shè)立固定的積極勞動力市場政策宣傳欄，重點介紹積極勞動力市場政策的享受條件和獲得就業(yè)幫助的流程。同時，設(shè)立政策咨詢窗口，接待關(guān)于就業(yè)政策的咨詢業(yè)務(wù)，把失業(yè)登記和積極勞動力市場政策的宣傳聯(lián)系起來，做到每一位失業(yè)人員在登記失業(yè)的同時充分獲得積極勞動力市場政策的幫助信息。其次，注重利用傳統(tǒng)媒體和新媒體的宣傳陣地。充分利用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、報紙等宣傳渠道，及時宣傳積極勞動力市場政策的實施及受益人群，公共服務(wù)機構(gòu)在積極組織各類型招聘會的同時，應(yīng)加大就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)布力度，加強與公眾認可度比較大的求職網(wǎng)站、求職中介、勞動派遣機構(gòu)等非公共職業(yè)介紹機構(gòu)的合作，以提高未參加積極勞動力市場政策項目的失業(yè)者的積極性。此外，完善積極勞動力市場政策培訓(xùn)機構(gòu)的網(wǎng)站建設(shè)，使失業(yè)者能夠通過網(wǎng)絡(luò)及時了解培訓(xùn)項目和培訓(xùn)活動的安排。

積極勞動力市場政策是對傳統(tǒng)保障性就業(yè)政策的創(chuàng)新性補充，是各國政府在競爭日益激烈的市場經(jīng)濟條件下和日趨靈活的勞動力市場情況下，結(jié)合本國的就業(yè)、失業(yè)情況推出的優(yōu)化政策，是緩解結(jié)構(gòu)性失業(yè)、摩擦性失業(yè)及技術(shù)性失業(yè)壓力的有效方式之一。因此，在政策實施過程中，要根據(jù)具體國情制定適合的積極勞動力市場政策，并及時調(diào)整、創(chuàng)新。

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Study on Active Labor Market Policies of Promoting Employment

Yu Yanfang，Gong Zhenzhen

（Hebei University School of Management，Baoding 071002，China）

Abstract：Employment is the Thing. Promoting employment solidly is great significance for economic and social life of the people. EU countries implemented active labor market policies，created the \"employment miracle\"，proved to be a valid path for promoting employment. Over the past decade，we implemented a series of active labor market policies，which have played a significant role for promoting employment and reemployment，but there are also some disadvantages. To this end，dealing with a series of problems existing in the process of active labor market policies， this thesis propose a series of measures of strengthening policy advocacy efforts，increasing financial investment，optimizing capital expenditure structure，improving the public employment service and strengthening employment training in order to better promote employment.

Key words：active labor market policies；financial investment；public employment service；employment training