黨內民主建設：歷程、經驗與啟示

[摘要]黨內民主建設始終是黨的建設的重大課題。當前黨內民主建設必須總結過去90多年的基本經驗，積極開展黨內民主生活教育，努力培養黨內民主文化；創新黨內民主制度，切實提高黨內民主制度化水平；并堅持多途并舉，建立黨內民主各方面相互銜接、良性互動的共進機制，努力開創黨內民主建設新局面。

[關鍵詞]黨內民主；民主建設；民主集中制；民主文化；民主制度

[中圖分類號]D62 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-3115（2013）18-0074-03

黨內民主是黨的生命。中國共產黨成立以來，隨著黨的事業的發展，黨內民主不斷發展和擴大。新形勢下，面對世情、國情、黨情的要求，積極發展黨內民主，增強黨的創造活力，不僅對于全面提高黨的建設科學化水平，而且對于黨的事業興旺發達和國家的長治久安，具有十分重要的意義。本文試以黨代會為脈絡，認真總結90多年黨內民主建設的基本經驗，對當前黨內民主建設作一探討。

一、黨內民主建設歷程

（一）黨的“一大”至“八大”：黨內民主建設順利推進

1921年7月，中國共產黨第一次全國代表大會（以下簡稱“一大”）在上海召開，黨內民主建設從此揚帆起步。大會討論并通過了《中國共產黨第一個綱領》（以下簡稱《黨綱》），選舉產生了中央領導機構。由于黨的“一大”是自發召開的，并未有意識地形成一種規范性會議，因此它既沒有擬定出一個獨立的黨章，也沒有對黨的全國代表大會的地位、職權、運行規則等做出明確的規定，但它為黨內民主創建了嶄新的平臺?！饵h綱》注入了委員會、選舉、監督等黨內民主基本元素，盡管只是一種粗線條的表述，但為黨內民主建設繪制了基本輪廓。從黨的“二大”至“六大”，黨的全國代表大會的地位、職權、會期、工作內容、代表推選等在黨章中漸次明確，黨的全國代表大會逐步走向規范化，黨內民主建設隨之向前推進。“三大”以后，黨員的民主權利逐步受到尊重?！拔宕蟆闭酱_立民主集中制為指導原則，會議設立中央政治局常務委員會和黨的監督委員會，黨的集體領導制度和紀檢監督體系初步確立?！傲蟆碧岢龈骷夵h部對選舉自己的黨員定期報告工作，標志著黨內民主建設由組織本位向黨員本位的重大轉變。由于當時的形勢，黨的監察委員會被迫解散，為了保障黨內監督工作的開展，“六大”設立了黨的審查委員會。

“七大”首次明確規定了黨員的義務和權利，深刻闡述了民主集中制的內涵，把民主集中制表述為“民主基礎上的集中和集中領導下的民主”。并對黨的全國代表大會、黨內選舉和監督等做了一系列的重要規定，黨的全國代表大會制度、黨內選舉制度、黨內監督制度基本形成，標志著黨內民主在理論上走向成熟。黨的“八大”增加了黨員的義務和權利的規定，將民主集中制發展為“民主基礎上的集中和集中指導下的民主”，規定了黨的各級代表大會的運行規則和工作機制，使各級黨代表大會全面進入規范化，特別做出了黨代表大會常任制的決定，將黨內民主建設推向了高峰?！捌叽蟆敝痢鞍舜蟆笔屈h內民主建設卓有成效的時期，標志黨內民主建設成功開創。

（二） 黨的“九大”至 “十一大”：黨內民主建設逆境求存

黨的“八大”以后，我黨進入一段特殊的歷史時期。由于黨在指導思想上的失誤，黨內民主建設深陷逆境之中。時隔13年后召開的黨的“九大”非但沒有將“八大”的黨內民主建設成就發揚光大，反而在政治報告和《黨章》將黨內民主、黨員的權利、黨的全國代表大會和地方代表大會的職權、中央監察委員會等機構的提法或規定去掉。大會拋棄了黨的集體領導制度和黨內選舉制度，并將黨的接班人寫進黨章……所有這一切無不見證黨內民主建設的倒退。四年后召開的“十大”幾乎如出一轍。1977年召開的“十一大”雖然在21年后重提黨內民主，強調了民主集中制及發揚黨內民主的重要性，恢復了關于集體領導制度的規定，但是繼續沿用了“九大”的錯誤的理論、政策和口號，使大會在認識和實踐黨內民主方面雖然有進展但無顯著改觀。

（三）黨“十二大”至“十七大”：黨內民主建設闊步前進

黨的“十二大”和“十三大”是黨內民主建設重新起步期。“十二大”把黨內民主提到“關系黨和國家命運的根本問題”的高度，強調要發展黨內民主。新黨章從根本上清除了“左”的錯誤，繼承和發展了黨內民主正確思想。并提出“黨必須在憲法和法律范圍內活動”，標志黨內民主進入科學化、規范化道路?！笆蟆睂Ⅻh內民主建設重點轉到制度建設上來，明確提出健全黨的集體領導制度（強調從中央做起）；改革和完善黨內選舉制度（在中央委員會和中央紀律檢查委員會候選人預選中首次引入了差額選舉）；切實保障黨員民主權利，制定保障黨員權利的具體條例等重大措施?！笆蟆焙螅瑥?988年開始，中央組織部先后在全國12個縣市進行首輪黨代會常任制試點，這表明黨內民主發展已進入了更深領域的探索和實踐階段?！笆拇蟆薄ⅰ笆宕蟆秉h內民主建設穩步推進。

“十六大”至“十八大”是黨內民主建設的新時期?！笆蟆睆膽鹇愿叨忍岢鳇h內民主是黨的生命，將民主集中制從黨的指導原則發展為制度。大會對黨內民主做了“以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手”和“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點，積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式” 的總體規劃，掀開了黨內民主建設的新篇章，“十七大”、“十八大”圍繞保障黨員民主權利，提出了推進黨務公開、健全黨員民主權利保障制度，落實黨員知情權、參與權、選舉權、監督權；為了探索黨代會常任制，提出實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣（市、區）試行黨代表大會常任制和試行鄉鎮黨代會年會制，深化縣（市、區）黨代會常任制試點，實行黨代會代表提案制；圍繞發揮全委會的決策和監督作用，提出了推行和完善地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制；建立健全中央政治局向中央委員會全體會議、地方各級黨委常委會向委員會全體會議定期報告工作并接受監督的制度；為了加強黨內監督，在總結歷年來反腐倡廉工作經驗基礎上，規定了黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度。這一切表明：黨內民主正由表及里、由淺入深地闊步向前推進。

二、黨內民主建設的基本經驗

（一）科學把握民主集中制的精神實質是黨內民主建設的前提

理論是行為的先導。民主集中制在黨內生活實踐中的貫徹水平怎樣，首要的是看對它認識的程度如何。認識的核心是民主集中制的精神實質。對于這一問題，歷來存在理論分歧，最常見的是將民主和集中割裂開來，片面強調其中的一個方面。無論怎么辯駁，這種簡單化、庸俗化觀點都是站不住腳的。馬克思主義唯物辯證法的兩點論和重點論是我們把握民主集中制的精神實質的兩把“金鑰匙”。民主和集中是統一于民主集中制內部的有機整體，二者相互制約、相互滲透，互為邊界。民主是集中指導下的民主，集中是民主基礎上的集中。黨內民主是黨的生命，集中統一是黨的力量保證，舍棄其中任何一方，黨的事業都將陷入困境。只有將二者有機結合，才是民主集中制的精神實質所在。應該看到，在民主集中制內部，民主和集中并不是均衡的、穩定的統一的，由于二者在各自邊界范圍內保持一定的張力，因而呈現的是一種動態的、有輕重的統一。為突出社會主要矛盾，在不同的歷史時期，民主和集中的側重有所不同。如民主革命時期，處于初創階段的中國共產黨面對實踐經驗的缺乏和殘酷斗爭的局面，更加注重建立一支組織嚴密、紀律嚴格，具有堅強戰斗力的黨員隊伍，因而強調集權、紀律成為現實必要。在改革開放新時期，隨著市場經濟的發展，黨員民主意識和表達愿望的日益增強，擴大民主又成為大勢所趨。把握民主和集中這種動態的統一，既體現了黨對民主集中的精神實質的認識的深入，又彰顯了對民主集中制運用的高超藝術。

（二）著力加強制度建設是黨內民主建設的根本

回顧中國共產黨90余年的黨內民主建設，十一屆三中全會以前的黨內民主建設主要是建立在黨中央和主要領導人對馬克思主義的信念忠誠和優秀品質的基礎上，以教育灌輸為主導，依靠政治運動來推動。延安時期和建國初期兩次整風運動對黨內民主建設的推進作用不可低估，但由于是從教育層面，而不是從制度上推進黨內民主建設的問題，沒有形成持續穩定的機制，因而未能避免后來黨內民主建設“因領導人的改變而改變，因領導人的看法和注意力的改變而改變”。當然，這一時期黨內民主制度建設并非毫無作為，早在六屆六中全會毛澤東就開始把注意力轉移到黨內民主制度化路徑上來，遺憾的是，這一正確思路沒有在此后40年間付諸實踐。十一屆三中全會以后，隨著黨內民主認識的升華，黨內民主建設很快轉入制度建設的軌道上來，以“十三大”為標志，一條不搞政治運動靠制度建設推進黨內民主建設的新思路開始形成。隨著黨內民主建設制度化水平步步提高，黨內民主建設事業不斷向前推進。歷史深刻地證明，制度方面的問題具有根本性、全局性、穩定性和長期性。

（三）緊密聯系黨的政治路線是黨內民主建設的保證

黨的建設必須緊密聯系黨的政治路線，這是毛澤東建黨思想的基本原理。在《〈共產黨人〉發刊詞》一文中，毛澤東精辟地指出：“當黨能夠正確地處理黨的政治路線時，黨的發展、鞏固和布爾什維克化就前進一步；而如果不能正確地處理黨的政治路線時，黨的發展、鞏固和布爾什維克化就后退一步?！边@一原理對于黨內民主建設仍然具有指導意義。90年來的黨內民主實踐證明：凡是黨的政治路線正確，黨內民主緊緊圍繞政治路線來展開，黨內民主進展就比較順利。反之亦然。從歷史上看，抗戰時期到建國初一段時期和十一屆三中全會后（尤其是后者）黨內民主建設卓有成效，根本原因是黨的六屆六中全會和十一屆三中全會完成了政治路線的正確轉變；建國初后二十年黨內民主遭受嚴重挫折，恰恰是形成了錯誤的政治路線。需要特別強調的是，正確的政治路線是以充分發揚黨內民主為條件的。個人專斷在任何時候都是無法制止錯誤的政治路線形成的。因此，發揚和擴大黨內民主，毫不動搖地堅持社會主義初級階段的基本路線始終是黨內民主建設的重中之重。

三、黨內民主建設的重要啟示

（一）積極開展黨內民主生活教育，努力培育黨內民主文化

培育黨內民主文化是黨內民主建設的一條重要途徑。法國政治思想家托克維爾在研究美國民主制度時，把美國民主制度的形成歸功于地理位置、法制和民情，但總的來說，自然環境不如法制，法制不如民情。這里的“民情”，是美國民眾在民主生活中表現的普遍自覺的觀念和行為方式，實質就是民主文化。黨內民主權力架構和制度運行機制固然能黨內民主建設提供外在的保障，但只有高度覺悟的民主意識和民主素質、民主能力、民主習慣所造就的黨內文化是黨內民主建設的內在決定力量。這些東西并不是與生俱來，是后天培養和教育的結果。首先，是馬克思主義民主觀教育。馬克思主義黨內民主理論是關于黨內民主建設的規律性認識，是各級黨組織和全體黨員參與黨內事務的先進的理論指導。其次，是黨內民主生活教育。馬克思主義的理論灌輸必不可或缺，但如果沒有實踐感知，民主理論就難以化為黨員的思想和行動。早在1938年，毛澤東就提出“必須在黨內施行有關民主生活的教育，使黨員懂得什么是民主生活，什么是民主制和集中制的關系，并如何實行民主集中制” 。施行黨內民主生活教育，就要讓黨員參與到黨內選舉、決策、管理、評議、監督等實踐中來，切實提高黨員民主素質和能力，努力營造黨內民主平等的同志關系、民主討論的政治氛圍、民主監督的制度環境，最終形成中國特色的黨內民主文化，為黨內民主建設提供強大的精神力量。

（二）加大黨內民主創新力度，切實提高黨內民主制度化水平

改革開放30多年來，黨內民主制度建設成果豐碩，這無疑對黨內民主建設起到了保駕護航的作用。但應清醒地看到，黨內民主制度建設還存在一些問題，突出表現在：黨內民主制度整體配套不足，程序性制度相對較少，制度操作性不強等，結果導致有些制度之間相互脫節、相互掣肘，甚至相互矛盾，一些制度執行中流于形式，制度的整體效能沒有充分發揮出來。因此，要提高黨內民主制度化水平，就必須加快制度創新，切實解決黨內民主制度存在的這些問題。要圍繞解決整體性、層次性、操作性、實效性“四性”問題，著重在起點、重點、難點、空白“四點”上下功夫。要建立一個在內容上科學合理、嚴密完備，結構上相互聯系、相互銜接，功能上統一協調，相互支持有機體系，突出整體性；要因地制宜制定適合各層級的切實可行的具體制度和辦法，體現層次性；要強化制度的操作性和執行性，真正樹立制度的權威，保證實效性。黨員權利保障是黨內民主建設的基礎，是黨內民主建設的邏輯起點，要圍繞落實黨員的知情權、參與權、選舉權和監督權等基本權利，進一步規范和細化黨務公開制度、黨內民主決策程序、黨內選舉具體辦法。要以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，優化代表組成結構、落實和完善黨的代表大會代表任期制、試行黨代表年會制，深化縣（市、區）黨代會常任制試點，實行黨代表提案制，完善黨內權力架構和權力運行機制。要完善黨內選舉制度，規范差額提名、差額選舉，形成真正體現選舉人意志的程序和環境。要努力破解黨內監督出現的“上級監督太遠，下級監督太軟、同級監督太難、法律監督太后”的難點，完善和創新黨內監督制度，可以借鑒國外政黨監督的有益經驗，如越南共產黨的中央質詢制度，切實提高黨內監督的實效性。要從實體上、程序上和救濟保障上努力解決黨內民制度主建設的空白點問題，認真對之進行研究并及時查漏補缺，要加強預防性制度建設，盡可能扭轉問題發生之后立制而導致制度被問題牽著鼻子走的被動狀態，真正做到有章可循。

（三）堅持多途并舉，建立黨內民主各方面相互銜接、良性互動的共進機制

當前，黨內民主建設要基于國情的基礎上，構建一個縱向上上下結合、橫向上良性互動的共進機制。首先，要努力構建高層黨內民主與基層黨內民主有機銜接良性互動共進機制。一方面，以加強黨內基層民主建設為基礎。基層黨內民主由點到面的發展，能向上產生強烈的輻射和推進作用。要擴大黨內基層民主，完善黨員定期評議基層黨組織領導班子等制度，推行黨員旁聽基層黨委會議、黨代會代表列席同級黨委有關會議等做法，增強黨內生活原則性和透明度，增強基層黨員的積極性。另一方面，高層要堅定黨內民主發展的決心，及時了解基層黨內民主的發展動態，增加制度供給，并把實踐證明那些行之有效的經驗和做法以制度的形勢確定下來，切實提高基層黨內政治生活水平。其次，構建黨內民主與人民民主的良性互動的發展機制。黨內民主的實現程度固然與組織內部的狀況密切相關，但也離不開人民民主的外部支持。從多年的實踐發展看，黨內民主的發展并不是總是先于人民民主的發展，相反，黨內民主取得的很多成果得益于人民民主提供的經驗借鑒，如基層黨內直接選舉和常黨務公開就是借鑒村民自治經驗大膽嘗試后得以推廣的。因此，在黨內民主和人民民主關系上，不能只看到黨內民主對人民民主的帶動作用，應該看到二者是相輔相成、雙向互動的。