森林公園旅游經營之轉型：特許與政府規制

[摘要]作為生態旅游的主要載體，我國森林公園旅游資源的建設與開發在進入快速發展期的同時，在經營模式上也面臨由傳統“國有國營”的單一模式向公私合營的多元模式轉型。特許經營是實現這一轉型的必然途徑。文章在分析現行法律規范的基礎上.認為森林公園特許經營面臨制度層面的規范不足，并對特許經營制度的具體建構以及后特許時期的政府規制作了探討。

[關鍵詞]森林公園；旅游經營；特許；政府規制

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

一、從“國有國營”到公私合營：森林公園旅游經營轉型之需

1982年，我國設立了第一個國家級森林公園——湖南張家界森林公園，至2011年年底，全國已建立森林公園2747處，范圍遍布31個省、自治區、直轄市。自1993年始，全國森林公園年游客接待量一直保持兩位數的增長速度，2011年接待游客4.68億人次，占國內旅游總人數的18%，全國森林公園直接旅游收入376.42億元，創造社會綜合旅游收入超過3000億元。作為生態旅游的主要載體，森林公園在數量分布、游客人數與旅游收入上的數據顯示出其在全國旅游業中日益重要的地位。

相對于森林公園建設的快速發展，森林公園的管理體制與經營模式卻面臨制度瓶頸，當前，各種形式的公私合營已成為各地森林公園建設與經營的潮流所向。第一，傳統的“國有國營”模式，難以滿足森林公園高速建設的投資需求。長期以來，政府專項投入不足造成了我國森林公園旅游服務“量大而質次”的事實，“建設與管理資金短缺成為森林公園發展的最大瓶頸”，引入社會資本參與建設與經營勢在必行。2010年，我國森林公園年度總投入1911598萬元，其中，國投資金387722萬元，自籌資金630786萬元，社會引資893090萬元，分別占20%、33%和47%。這一數據足以說明社會資本在森林公園旅游資源開發中的重要性。第二，行政壟斷的經營模式，造成了森林公園旅游經營的低效率。政企不分、政市不分的國有制經營模式的弊端，在森林公園的管理與經營上也展露無遺。而特許經營則能與整體市場的開發形成良性運作。森林公園景觀素質越高、被替代性越低、特色景象越多、地理位置越優，就越容易吸引社會資本參與開發。特許程序往往競爭越充分，方案設計越佳，參與企業也往往更有資金實力和服務能力，對游客目標群的定位和把握更準確，可以開展更有效的宣傳和推廣，旅游產品的設計也更具吸引力，反過來，這又影響森林公園的整體開發。因此，引入民營資本的靈活性及私營企業的技術與管理優勢，正在被越來越多的改革所嘗試。例如，張家界國家森林公園管理處將棲鳳山莊、張家界賓館等園內設施“外包”給企業，管理處不再投入，維修改造的任務由企業完成，并借助企業的資金、客源和管理優勢，使管理處的經營實體不再繼續虧損，反而能夠按年度收益；而四川瓦屋山國家森林公園就公園旅游經營性項目50年的經營權與民營企業——成都鳳翔公司達成合營協議；黑龍江雪鄉國家森林公園則作了景區旅游資源開發權與經營權整體打包轉讓的探索。

上述模式盡管形式不同，但其核心都是通過政府授予特許經營權，將全部或部分森林公園旅游經營事項委托給獨立的市場主體來承擔的過程，其本質是政府選擇更適格的主體、更適宜的形式來承擔森林公園旅游服務的供應職能。不同模式間的區別只是在于公私資本所占的比例不同，以及職能“外包”的程度不同。

盡管森林旅游資源的開發將最大方位向民間資本開放已成改革所趨，但私人資本天然的逐利本性與公共產品的公益屬性之間的矛盾，總是讓民營化充滿爭議。由于我國森林公園特許經營的制度實踐才剛剛起步，改革仍處于探索階段，法律規范的滯后、配套制度的不足以及政府監管能力的薄弱，造成實踐中森林公園建設的政策短視、程序失范、資源過度利用乃至破壞性開發等問題，成為“轉型之痛”。例如，2011年，ST珠江以10年內完成不低于15億元的投資獲得對雪鄉國家森林公園50年的獨家經營開發權，并享有除門票收費權以外的獨家經營收益權。但由于公司恰遇重大事項停牌事件，且“近3年平均凈利潤不足3000萬元，而項目投資規模超過公司總資產3倍”等原因，使其特許經營資格備受爭議。而早有先例的風景名勝區特許經營制度實踐，也為森林公園的特許經營改革提供了前車之鑒。2003年9月，原建設部批準將貴州作為全國首個風景名勝區內項目特許經營管理試點單位。然而2004年2月，試點后的首例特許經營權轉讓項目“馬嶺河峽谷棗萬峰湖國家重點風景名勝區特許經營項目”，最后卻因種種原因陷入困境。風景名勝區特許經營改革的困惑也同樣存在于森林公園的改革實踐中：特許經營是否會有悖于森林公園的公益屬性？通過何種程序遴選適格的特許企業？如何規避企業單純追求利潤、盲目開發、“跑馬圈地”等趨利行為？如何實現資源的開發與保護并行？如何建立特許企業的退出機制？等等。在筆者看來，特許經營試點的挫折并不意味著其無法在森林旅游景區中生根發芽，相反，改革本身也是一個試錯的過程，實踐證明，風景名勝區特許經營走過的彎路，為其立法層面的規范提供了經驗和基礎，進一步，制度的規范又推動了實踐的發展。因此，轉型的關鍵是進一步厘清政府的監管職能與特許企業的經營職能之間的關系，合理劃定特許經營的范圍，健全特許經營的程序等。本文中，筆者在梳理森林公園實行特許經營的規范演變的基礎上，吸收我國在風景旅游資源特許經營領域的改革成果和經驗，并結合森林公園自身的產業特征，對森林公園特許經營的制度安排以及后特許時期政府對特許的規制進行論述。

二、森林公園特許經營制度的規范基礎：基于法律文本的分析

行政特許，作為私人參與公共服務提供的方式，已在我國水電煤氣、公共交通等市政公用事業以及醫療、福利等民生性公共服務領域被廣泛運用。2003年的《行政許可法》第十二條規定，有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等需要賦予特定權利的事項，可以設定行政許可，該條被認為是我國實行特許經營制度的主要法律依據，行政法上稱為有別于一般許可理論的特許理論。森林公園作為有限自然資源具有典型的公共產品屬性，由政府通過特許經營實現“政府生產、直接供應”向“企業供應、政府監管”的模式轉變，是該條的法理基礎。行政許可法不僅為森林公園實行特許經營提供了法律依據，同時也對特許的招投標程序、特許權轉讓的限制等作了規定。

但《行政許可法》對特許采取了一般授權的立法模式，即具體行業的特許經營制度仍由部門法進行特別授權。然而，與實踐中已是遍地開花的森林公園特許經營的制度實踐不同，我國森林公園管理的部門立法，卻并沒有給予其以正式的法律地位。本文通過表1對森林公園現行法規范作了梳理，認為，一方面，從規范的靜態內容來看，我國森林公園特許經營制度在現行法規范中的表現，仍處于“猶抱琵琶半遮面”狀態，另一方面，從規范的動態演變來看，體現特許經營若干重要要素的制度雛形已經初步顯現。

首先，從橫向的比較來看，在我國市政公用事業領域、海域等其他自然資源開發利用領域以及風景名勝區旅游經營領域，已經被作為正式的法律制度予以確立的特許經營制度，尚未在現行森林公園法律規范體系內予以正名。與此相應的是，特許經營的主體、范圍、程序、期限和限制性規定等一個完整的規范體系并沒有形成，取而代之的是分散的條文規定和粗放的規范結構，包括以“鼓勵私人參與……”等政策性條款取代特許經營的正式制度和被特許人的主體資格，以“報主管部門備案”等行政干預替代被特許人的遴選程序，以“合資”、“合營”、“聯營”、“作價入股”、“流轉”等具體的公私合作形式來替代特許經營的具體范圍和限制性規定等。

其次，從縱向的規范演變來看，森林公園的特許經營事實上經歷了一個從禁止、鼓勵再到理性限制的過程。我國森林公園基本上是由國有林場直接轉產開發，實行“兩塊牌子，一套班子”的管理模式。對1993年的《森林公園管理辦法》第十條結合第五條進行解讀，實際上是確立國營壟斷的經營模式。轉折點出現在1998年，國家實施天然林禁伐政策以后，國有林場失去了原有的收入，不得不多渠道、多層次、多方式籌措資金，把森林旅游資源推向市場。將“砍樹經濟”變成“看樹經濟”，以及森林公園龐大的數量背后的市場潛力，需要引入公私合營的投資機制。地方上開始紛紛突圍，如山西、四川和南昌，通過制定地方性法規和規章，鼓勵私人參與森林公園經營。地方上的探索得到了中央的回應，2006年，國家林業局出臺的《意見》響應了這一趨勢，其中提到了對經營性旅游建設項目的經營權可以通過公開招投標的方式予以實現。但由于與特許經營制度配套的森林保護規劃、森林資源評估、經營權轉讓程序等制度的滯后，實踐中出現了不少問題，特別是風景名勝區特許經營制度在試點中引發了諸多爭議，致使森林公園的特許經營權的開放走向理性。2007年，國家林業局發出緊急通知后，森林公園的特許經營開始出現一些限制性規定。包括“先規劃后建設，沒有規劃不能建設”原則、嚴格控制森林公園經營權整體轉讓、設置經營權流轉的審批程序、引入招投標程序等。

最后，從現行各分散規范的要素提煉來看，森林公園的特許經營制度已初具雛形，包括招投標程序和行政核準程序的設置、經營性項目的范圍限制、規劃優先原則的確立等，但具體的制度構建仍面臨規范不足。與改革處于先行的風景名勝區相比，后者已經形成了更為完備的制度要素，作為檢視的標準，風景名勝區開發中有關特許經營的制度實踐和規范要素對于正處于起步和搖擺階段的森林公園特許經營改革而言無疑有重要的借鑒意義。一是在特許的限制方面，除了嚴格的規劃優先原則外，是否應當對可以實行特許經營的區域和事項作排除性規定？二是在特許程序方面，除了招投標程序外，遴選特許企業的實體標準是什么？企業通過招投標程序取得經營權之后，是否須經行政核準程序以實現經營權？三是在特許的類型上，何種形式更契合森林旅游的發展？四是在政府監管的制度設計上，應更側重開發還是應更側重保護？等等。一方面，對于這些問題，現行立法均預留了廣泛的空間；另一方面，對這些問題的回答，恐怕也更要結合森林公園產業特征的自身實際。

三、森林公園特許經營制度的構建

上文指出森林公園特許經營面臨的粗放式規范結構，已不能滿足改革實踐的需求，由此，具體的制度構建就成為必要。由于長期的“砍樹經濟”造成了我國森林資源作為旅游產品的市場化開發程度相對落后，且大多森林公園多由國有林場轉制而來，長期的政事不分、政企不分和對行政干預的依賴，造成了主管部門對市場化和特許經營改革的接受度相對較低。因此，可以說，當前森林公園特許經營的改革還處于觀念層面、框架層面，而非制度設計的微觀層面。另一方面，森林公園在數量和規模上又遠遠超過風景名勝區等其他旅游資源，分布也更加密集，這不僅意味著一個巨大的投資缺口和市場潛力，而且也對開發和經營模式的靈活多元和因應個案性提出了更高要求。與此相應的，行業監管能力的矛盾也會更加突出。這些均構成了本文制度建構的背景。總體上，森林公園的特許經營改革不能走得太快，應當注重與既有規范和現行管制體制的銜接，而重點則是規范準入，建立特許經營的基礎制度。

（一）特許的授予形式：行政許可抑或行政合同

1.特許經營權的授予形式

從我國當前立法來看，特許經營權的授予主要有3類：一是特許協議模式，即以簽訂特許經營協議的方式授予特許經營權，如《風景名勝區條例》第三十七條規定，風景名勝區管理機構應當與特許經營者簽訂合同，依法確定各自的權利義務；二是行政許可模式，即以頒發特許經營書的形式賦予特許經營權，如《深圳市公用事業特許經營條例》第八條規定了通過頒發特許經營授權書的形式授予符合條件的申請人以特許經營權。三是混合模式，即上述兩種模式的結合，在簽訂特許經營協議的同時頒發特許經營授權書，典型的如《天津市市政公用事業特許經營條例》，其第八條規定，與中標人簽訂特許經營協議，并向其頒發特許經營權證書。

事實上，無論是采取特許協議還是行政許可，都存在著一定的弊端。例如，特許協議在性質上究竟屬于行政合同還是民事合同，一直有爭論，在協議的救濟上也會存在問題；而行政許可形式雖然體現了特許較強的公法性，卻一定程度上忽略了契約理念所內含的私法自治。根據德國行政法的“兩階段理論”，行政特許包含了政府批準行政合同的決定階段以及與被特許者簽訂特許合同階段。國內外的實踐均證明了特許契約與許可權的授予是政府特許經營不可缺少的兩個元素，特許契約體現了個案治理的靈活性，而許可的公法屬性又不排除政府可以行使與之相并列的系列監管職能。

2.“招標（公益審查）-簽訂特許協議-確權登記”程序的提出

本文認為，特許經營的形式選擇應當因地制宜，就如同行政合同作為行政行為還是合同行為的定性一樣，“在規則適用上，并不必然嚴格對應公法體系或者私法范式，非此即彼，而是應當從功能上來看，哪一種解決方式更為有效”。同理，特許形式更偏向私法合同來調節還是更側重公法手段來干預，取決于整個行業發展的市場化程度以及特許經營方案所影響的公共利益程度。就目前整體上處于市場開發早期的森林公園而言，筆者認為，相較于發展更為成熟的旅游行業，有一個從行政干預逐步向市場調節過渡的緩沖。因而應當堅持，主管部門作為森林公園總體規劃實施的監管部門，對被特許者的經營方案進行審查批準是其當然職責，這也是森林公園實施保護性開發的剛性規定。由此，筆者認為，在森林公園特許項目招標時，政府或主管部門應當對各特許申請人的資質以及項目建設方案進行實質審查，并以公共利益和普遍服務標準作為衡量標準，篩選經營方案更符合森林公園總體規劃的特許申請人。在此基礎上，政府與被特許人簽訂行政特許協議就顯得順理成章。這也恰恰契合了德國行政法上的“兩階段”理論。在兩個階段之后，被特許人實際上取得了政府所賦予的特許經營權，這種權利是獨占的，具有對抗第三人的效力，因此，為保障這種對抗效力，有必要對其進行公示，最恰當的方式也就是確權登記，即對被特許人取得的特許經營權進行登記公示。登記公示程序的設計也為特許經營權的再流轉奠定了基礎。

以上3個階段便形成了“招標（公益審查）-簽訂特許協議-確權登記”模式的雛形。

（二）特許的限制：經營性項目與非經營性項目的區分

在風景名勝區特許經營改革的先期試點中，有地方將景區開發、管理和經營權以捆綁形式整體“打包”給企業，這種不作區分的整體轉讓忽視了自然旅游資源作為公共物品的屬性特征，造成了旅游資源的破壞性開發。森林公園的特許經營必須吸收這一改革先行領域的寶貴經驗。

森林旅游資源兼具公益屬性和商業屬性，應當對資源的不同屬性區別對待。例如，《風景名勝區條例》在立法上就體現了“嚴格控制在核心景區推行任何實質性的經營權轉讓”的限制。本文認為，在一個監管相對薄弱的領域，森林公園特許經營權的整體轉讓存在較大的風險，應當借鑒風景名勝區的改革經驗，對特許的范圍作一定的限制，主要體現在“分級分區分類別”3個層次。一是分級，根據森林公園等級高低而區別對待。“國家級森林公園的主體功能是保護森林風景資源和生物多樣性、普及生態文化知識、開展森林生態旅游”，以保護和公益性展示為主體，經營性開發為輔，因此，國家級森林公園的經營開發應嚴格控制。省市級森林公園的功能除了生態保護外，提供城郊旅游，適當開發經營性旅游項目也是其一大功能，且目前省市級森林公園的開發還處于空白階段，可以積極嘗試通過特許經營實現多種形式的公私合作開發機制，在林農對林地經濟依賴較低的省份，如浙江省，通過社會資本的投入促進生態游、農家樂產業快速發展。二是分區，林業部門將森林公園劃分為生態保護區、游覽區、生活服務區3個區塊。借鑒這一劃分法，筆者以為，應當對生態保護區的特許經營項目的引入實行嚴格控制。游覽區及生活服務區功能即為公眾提供旅游觀光之服務，為方便旅客及提高服務質量，在該區塊可以進行一些必要的基礎設施建設以及提供適當的經營性項目，實行特許。但游覽區相較生活服務區其生態功能更為突出，限制等級也應更高。三是分類別，從性質上，森林公園旅游資源可以分為經營性項目與非經營性項目，但實際并非涇渭分明。經營性項目具有營利性，屬于特許經營的范圍。盡管一般認為基礎設施并不具有營利性，但是基礎設施建設投入大、周期長，而當前眾多森林公園開發建設的資金不足問題突出，特許經營的引入有利于破解這一難題。非經營性項目則屬于“保留”項目，包括植被和生物多樣化保護與撫育、森林防火等，由政府負責提供更為適宜。盡管一般認為門票收入具有營利性，但鑒于門票收入高度關涉公共利益，不宜實行特許經營。

（三）特許的類型：BOT與OM模式

有學者將我國的特許經營分為投資型特許經營與經營型特許經營兩個基本類型，前者的主要特點在于民營部門直接對基礎設施的建設、產品的整體開發投入資金，包括對基礎設施的原始建設、擴建或改造以及產權收購，主要有建設-轉讓-經營（Build-Transfer-Operate，BTO）模式，建設-經營-轉讓（Build-Operate-Transfer，BOT）模式，建設-擁有-經營（Build-Own-Operate，BOO）模式。后者的特點在于民營部門對于基礎設施的建設通常并無資金投入，其參與主要體現在設施的運營部分，主要有經營和維護的外包或租賃（Operationand Maintenance contract or lease，OM）模式以及租賃-建設-經營（Lease-Build-Operate，LBO）模式。森林公園特許類型的選擇應結合森林公園的自身特性，例如，考慮到森林公園的公益特征，BOO模式并不適用。再如，目前在風景名勝區等旅游資源開發領域，從各地的情況來看，大多已走出了整體產品開發的大規模建設期，進入了產品內項目經營的優化期，因而更多采用OM、LBO模式，而對森林公園來說，作為旅游配套的基礎設施的建設和產品整體開發還相對薄弱，一定時期內，吸收民營資本投入旅游基礎設施建設的激勵還將存在，因而BOT模式有著更廣的應用性。

具體，根據森林公園基礎設施建設的成熟程度為主要劃分標準，可主要采用以下兩種特許模式：

一是BOT模式。此種模式下，特許經營者以支付森林資源有償使用費的方式獲得特許經營權，可以對森林公園內的經營性項目進行建設經營，并在約定的期限內，對游客收取一定的費用以獲得合理的收益。鑒于森林公園的公益屬性和公有特征，應當對特許經營者的權利進行限制，包括不得進行抵押、擅自處分等，政府部門對設施的所有和處置實施實質控制等。“民營化大師”薩瓦斯（Savas）認為這是“出于政治上的考慮”，事實上這也是被特許對象屬性的內在要求。在特許經營期限屆滿后，經營者需將建成的設施無償轉讓給政府。這種模式一般適用于森林公園內的經營性項目尚未建設或者建設度不高的情形。

二是OM模式，此種模式下，政府將已建成的項目和設施有償轉讓給特許經營者進行運行、管理和維護，經營者支付特許經營費或租金的同時，也向消費者收取合理的費用。約定期限屆滿之后，由政府收回。該模式一般適用于經營性項目業已建成或者雖未完全建成但已基本成形的情形。

四、后特許經營時期的政府規制

政府在特許授權公共資源處分任務之時，必須保留充分的監督權，通過充分使用這種保留，保障民營企業行為的合法性（即干預的義務）。如果行政機關沒有保留地轉移國家責任，“應視為違背在每一行政權限中設立的、在行使有關公共利益的權限中應承擔的義務，故而是非法的‘私有化’”。

在實行森林公園特許經營的實踐中，將本應由政府提供的森林旅游觀光休憩的公共職責轉移到了私人部門之手，并不意味著政府完全從中抽身，而是從前臺走到幕后，即從行政事務的直接執行者轉變為決策者和監督者，“掌舵”而非“劃槳”。在國家鼓勵森林旅游資源最大限度向社會資本開放的同時，也對其產業監管結構和政府監管能力提出了更高的要求。長期以來，我國對森林資源的開發采取相對保守的政策。筆者認為，鑒于當前森林資源重要的生態屬性和林地資源開發的復雜利益，這一價值立場應當堅持，一方面，這需要在經營方案上開發更多“賞樹”、“賣生態”經濟，另一方面，“后特許時期”的政府監管必須堅持公共利益本位，而非受驅使于“融資”沖動。

（一）價格規制

作為經濟人角色的特許企業，終極目標是追求利潤的最大化，由此必定希望通過提高經營項目價格來滿足獲利需求；另一方面，公眾則總是希望以最低的價格享用最好的觀光休閑服務。因此，政府對價格的規制如果過嚴，則企業利潤就會受到限制，服務水平又可能回到政府壟斷的狀態；反之，政府對價格的規制如果過松，則企業又可能不斷提高價格，公眾將難以接受。實踐中，政府在景區價格門票的制定中多偏重開發投資企業的意見，公眾（消費者）意見在很大程度上被弱化或虛置。因此，有必要在價格形成過程中引入公眾參與機制，就門票、項目收費價格的形成召開不同行業、不同階層參加的聽證會，讓多元利益的沖突與妥協得以在規范化、有序化的框架中進行，讓不同的聲音得以有效的表達，逐步確立由政府、經營者和消費者三方共同參與論證、相互制約的價格形成機制。

（二）運營中的質量規制

森林公園等自然資源在開發利用中會產生負外部性問題，如特許經營者在與政府訂立特許協議后，在經營過程中出于對利潤的追求往往會偏離特許協議，與保護森林資源的政策目標產生沖突。服務的質量規制是矯正特許經營者“出軌”行為和開發產生的負外部性的一種有效手段。一般地，除了在特許協議中會對經營者的經營行為作限制外，各地的森林公園立法中也有約束園內經營者行為的簡略規定。筆者認為，森林公園特許經營的質量規制主要涵蓋3個方面。一是是否符合森林公園的總體規劃，即特許經營者的經營行為是否在森林公園總體規劃內進行，對于違反規劃的行為應及時糾正并實施懲戒。二是特許經營者的經營行為是否對森林公園內的資源造成破壞或者污染。規制部門應對森林公園內地文、水文、生物等生態環境的各項要素進行動態監測，并向社會公布，接受公眾監督。三是特許經營者提供服務的公眾滿意度，主要是提供的服務是否文明健康有益，是否契合公眾的娛樂需求以及服務人員的服務水平等。四是游客容量控制。一般地，森林公園的游客容量受森林公園總體規劃的約束調整，森林公園管理機構以及特許經營者應當按照確定的游客容量安排旅游觀光活動，不得超過最大游客容量接待觀光旅游者。當容量超限時，特許經營者應服從政府的限容規制。

如價格規制一樣，消費者作為最為重要的利益方之一，是維護自身利益最權威的發言者，應當參與到質量規制中來，“一個實現良好治理的博弈結果是，政府、特許企業與消費者都能夠從民營化改革中獲利”，而如前文所述，消費者的利益在這個博弈過程中缺位或被嚴重虛置。因此，建立一個隸屬于政府規制機構的社會監督機制參與對森林公園特許經營者的服務質量監控、維護社會公益已成為立法者與學者的共識。

為使質量規制不流于形式以達到應有效果，應將質量評估結果作為特許經營糾偏、是否收回特許經營權以及是否允許再進行投標等的重要參考依據。

（三）市場退出規制

市場退出是特許經營政府規制的最后一個環節，一般地，在特許協議約定的特許經營期限屆滿之后，只要按照協議規定正常退出，政府再重新啟動特許經營準入程序即可。但是實務中特許經營的經營周期往往較長，在經營中出現各種不確定因素而導致特許經營中途終止、退出的可能性完全存在。非正常的市場退出會讓政府及特許經營者措手不及，而“無序的退出監管不僅致使預期的改革目標落空，還加大了特許經營項目的運營風險”。因此，市場退出規制作為特許經營的最后一道防線，對保障公益顯得尤為重要。

森林公園特許經營的非正常退出主要包含兩種類型，一是特許經營者出于不可抗力或者滿足了特許協議約定解除條件而單方面解除特許經營協議，但是受制于森林公園的公共物品屬性，事關生態與公益之保護，特許經營者必須依照法定程序行使該項權利，并在政府批準解除前保證森林公園基礎設施的正常運營及整體環境的維護；二是政府單方行使解除權終止特許經營，主要有兩種情形，一是因有關法律、法規、規章修改，或者授予特許經營權所依據的客觀情況發生重大變化，比如森林公園因各方面條件不再符合森林公園的設立條件而被撤銷，二是特許經營者違法經營，嚴重危及公眾利益的情形，比如特許經營的經營建設行為對森林公園的生態環境造成了不可逆的損害，并且拒不改正，政府應當行使行政特權撤銷其特許經營權，并可對其運營行使臨時接管權。

五、結語

從國外公共產品供應的民營化浪潮來看，通過特許經營實現多種形式的公私合營是森林公園經營轉型的必然途徑。首先，特許經營的實質是國有民營，通過所有權與經營權的分離、監管者與經營者的分離，在不改變自然資源所有制結構的同時，將市場化的資源配置機制引入森林公園的旅游經營；其次，特許協議具有高度的靈活性和個案性，可以根據不同森林公園建設與開發的實際情況因地制宜確定公私合營的具體形式和期限等；最后，特許經營改變了森林公園旅游資源開發與建設的參與主體，通過市場導向的績效機制，將國家與地方政府、旅游經營企業、林農以及大眾旅游消費者都納入森林公園的利益結構中來，從而更有利于實現一個善治的治理結構。

當前，我國正在制定《森林公園管理條例》，作為對森林公園民營化改革實踐的回應，應當將森林公園特許經營制度納入立法并作專門規定。一方面，進行森林公園管理創新是社會管理創新下的應有之義和具體實踐；另一方面，通過特許經營實現森林公園旅游經營的規范化，實現森林資源的可持續發展和永續利用。