從法律關系視角論公立中小學辦學自主權

2012年，教育部印發《全面推進依法治校實施綱要》，要求各地“全面推動教育行政管理體制以及學校內部管理體制的改革、創新，在依法行政、依法治校的基礎上，構建政府、學校、社會之間新型關系，加快建設現代學校制度”。依法治校是依法治國的應有之義。依法治校的核心是落實學校的辦學自主權，根本出路是建立現代學校制度。本文試圖從教育行政管理部門與公立中小學的法律關系角度來揭示現階段公立中小學辦學自主權難以落實的原因及其出路。

一、公立中小學辦學自主權難以落實的現狀

在現階段教育管理的實踐中，公立中小學的辦學自主權在強大的行政權力面前往往得不到尊重和保護。在政府職能轉變的這一大背景下，這種趨勢不但沒有改善，反而愈演愈烈，不僅財政權、人事權等集中到教育行政管理部門，甚至連教學自主權也集中到了不斷強化的教研室和各級考試中心手里。很多地方把公立中小學的財政權集中到教育行政管理部門之后，學校要動用任何一筆資金都要經過漫長的審批程序，以至于等到資金審批下來時，需要使用這筆資金的時機已經錯過。還有很多地方把公立中小學的人事權集中到了教育行政管理部門，學校沒有任命中層干部的自主權，甚至沒有聘任自己想要的教師的權利。很多地方教研室和考試中心把持著組織考試權，學校不能根據本校的具體情況組織考試，指導教學。至于教育行政管理部門直接介入操作學校的事務，時不時抽調學生和教師去參與一些非教育活動的情況，那更是司空見慣。

其實，在教育體制改革之后，各地教育行政管理部門也嘗試放權于公立中小學，減少對公立中小學辦學自主權的干涉。教育領域也曾經出現了難得一見的活力，各地出現許多特色學校。廣東珠三角地區在上世紀八十年代實行“三權”（管理權、財權、人員使用權）下放到辦學單位和經費包干的措施。這一措施改變了以往統得過多、管得過死的弊病，調動起了基層的辦學積極性，提高了學校的管理效能，促進了師資素質和教學質量的提高。但是，在實施過程中，出現了教育發展不平衡，教育資源越來越向少數名校、大校集中的現象。有些校長手里掌握大量的資源和權力，在外部監督和內部制衡機制又不夠完善的情況下，各地先后曝出了一些校長腐敗案件。鑒于種種不正常的現象，在本世紀初，在政府轉變職能以及簡政放權的大背景下，教育行政管理部門卻開始回收權力。

的確，政府基于保證區域內的教育公平和遏制愈演愈烈的校長腐敗行為而集中權力和資源，似乎有一定的意義。但是，這些權力和資源的回收，特別是優質教育資源的回收在遏制了校長腐敗的同時，也給了教育行政管理部門濫用自己手中資源和權力的機會。權力和資源的回收不但沒能遏制腐敗，卻反而大大地損害了公立中小學的辦學自主權，挫傷了基層的積極性，使許多本想有一番作為的校長難以施展拳腳。各地教育紛紛陷入“一放就亂，一收就死”的怪圈。

二、公立中小學辦學自主權難以落實的原因

公立中小學辦學自主權難以落實的困境與政校之間的法律關系的性質模糊不清緊密相關。政府與學校到底是什么法律關系呢？

《教育法》第二十六條規定：設立學校及其他教育機構，必須具備下列基本條件：有組織機構和章程；有合格的教師；有符合規定標準的教學場所及設施、設備等；有必備的辦學資金和穩定的經費來源。由此可見，公立中小是事業單位法人，具有法人資格，是獨立的民事主體，具有自我管理內部事務的權利。《教育法》第二十八條進一步規定學校具有以下權利：按照章程自主管理；組織實施教育教學活動；招收學生或者其他受教育者；對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分；對受教育者頒發相應的學業證書；聘任教師及其他職工，實施獎勵或者處分；管理、使用本單位的設施和經費；拒絕任何組織和個人對教育教學活動的非法干涉；法律、法規規定的其他權利。因此，從法理上講，在教育行政管理部門依法履行教育管理職能時，教育行政管理部門與學校是外部行政關系即行政法律關系。學校在這一法律關系中處于行政相對人的地位，是獨立的法人，擁有辦學自主權。作為行政主體的教育行政管理部門對學校做出的任何具體行政行為都必須有相應的法律授權和法律依據，否則不產生法律效力。

但是，在實踐中，受傳統的計劃體制的影響，教育行政管理部門控制著校長的任免、教師的聘任以及學校的經費的使用等。教育行政管理部門與學校之間更像是內部行政關系，教育行政管理部門與學校似乎是縱向隸屬的，他們之間經常是領導與被領導、管理與被管理之間的關系。在這種關系中，公立中小學作為內部行政相對一方，只是政府的服從和執行機關，受政府的直接管理。政府對其擁有行政事務的決定權，可以根據管理的需要對其人事、財政等直接發布命令，而無須法律的授權。因此，在實踐中，政校關系的內部行政關系性質決定了學校不可能擁有辦學自主權。

三、公立中小學辦學自主權落實的對策

要落實公立中小學的辦學自主權，首先要明確公立中小學的法人地位，明確政校關系是屬于行政法律關系，而非內部行政關系。同時，就算明確了政校關系的行政法律關系性質，我們依然要加快教育法律法規的立法工作，通過立法明確教育行政部門的管理權限和職責，把教育行政部門的權力鎖在牢籠里，《教育法》第十四、十五條規定了教育管理部門的職責，但概括性、原則性強，缺乏操作性，沒有明確劃定教育管理部門的權力界限。公權力具有自我擴張的內在力量，一旦沒有明確的法律約束，掌握公權力的主體總是趨向于進一步擴張以及濫用其權力。同時要明確各級各類學校辦學權利以及被侵犯之后的救濟途徑。《教育法》第二十八條第一款明確規定了學校的辦學自主權，同時第二十八條第二款規定：國家保護學校及其他教育機構的合法權益不受侵犯。此條規定相當籠統，究竟由哪個部門來保護，怎么保護，都沒有規定。實踐中，學校只能求助于教育管理部門，可是侵犯學校辦學自主權的往往就是教育管理部門。在法律界有一句名言：無救濟則無權利。沒有救濟就沒有權利，沒有救濟的權利不是權利，沒有保障的權利也不是權利。公立中小學的辦學自主權就處于這種尷尬的境地。因此，我們要加強教育立法工作，要在教育領域做到有法可依，有法必依。

我們除了要通過立法工作來規范教育行政管理部門的權力之外，還要通過立法等多種手段幫助公立中小學建立起現代學校管理制度。這樣才能打破 “收權”與“放權”的循環怪圈，使得教育行政部門的權力得到規范之后，公立中小學能夠實現自主管理，內部監督制衡。因此，教育行政部門除了要樹立服務意識，改進管理方式，完善監管機制，減少和規范對公立中小學的行政審批事項，依法保障公立中小學充分行使辦學自主權和承擔相應責任之外，更關鍵的是要幫助公立中小學建立起現代學校管理制度，提升其自主管理的水平，特別是指導幫助公立中小學依法制定章程、完善教代會制度和學生自治制度，通過教代會制度和學生自治制度在內部加強對校長的監督。同時，教育管理部門要引入外部監督機制，幫助學校建立和完善家長委員會制度，引導家長和社區參與學校的管理和監督。同時，要完善教育信息公開制度，保障公眾特別是家長對教育的知情權、參與權和監督權。教育管理部門要把主要精力放在制定游戲規則，做好裁判員和監督者的角色。只有在放權的同時建立起強大且完善的監督機制，才不會出現“一放就亂”的現象。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》明確規定要“推進政校分開、管辦分離。適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系。適應國家行政管理體制改革要求，明確政府管理權限和職責，明確各級各類學校辦學權利和責任”。公立中小學辦學自主權問題的解決，最終還是要回到依法治校的途徑上來。我們要加快教育類法律法規的立法工作，改變教育管理領域無法可依的困境。通過立法，明確教育管理部門在履行教育管理職能時，政校關系是行政法律關系。在這一對行政法律關系中，我們對教育管理部門的權力要通過立法進行規范，對行政相對人（公立中小學）要幫助其建立現代學校制度，提升其自主管理，自主辦學的水平，這樣才能實現構建新型政校關系的目的。