靜寧縣參與式整村推進扶貧開發模式探究

摘 要：從靜寧縣參與式整村推進扶貧開發模式分析入手，指出靜寧縣農村扶貧開發工作中存在以區域發展戰略替代扶貧戰略，過分強調開發貧困地區資源，扶貧主體錯位，扶貧資金漏出率高等問題，提出現階段完善靜寧縣農村扶貧工作，應立足發展農業，走農業市場化之路；調整扶貧思路；逐步健全社會保障體系和幫扶體系等對策建議。

關鍵詞：靜寧縣；農村扶貧；整村推進扶貧開發模式

中圖分類號 F127 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2013）24-05-02

整村推進、產業開發、勞動力培訓轉移共同構成我國新世紀農村扶貧開發的“一體兩翼”戰略[1]。在1994年開始的“八七”扶貧攻堅計劃實施的后期，甘肅等地探索出了一種能夠融合項目管理和“到村到戶”的扶貧模式，即“參與式整村推進扶貧”模式。這種模式突出以人為本、以村為單位，其特點是由貧困戶全程參與項目的選擇、實施、管理和監督，政府則以政策引導和技術支持為主，實踐中取得了明顯效果。“整村推進”來源于實踐，在各地的扶貧工作中都有一套約定俗成的做法。根據甘肅省扶貧辦的解釋，“參與式整村推進扶貧”是一項綜合性扶貧工程，它以村級社會、經濟、文化的全面發展為目標，堅持開發與發展并舉，一次規劃，分步實施，突出重點，整村推進。在建設內容上以發展經濟和增加貧困人口的收人為中心，力求山、水、田、林、路及文化、教育、衛生等綜合治理與發展[2]。

1 靜寧縣整村推進扶貧模式實施現狀

1.1 整村推進扶貧模式概況 近年來，在國家和省、市的大力支持下，靜寧縣把扶貧開發作為全縣工作的重中之重，率先在全國實施了參與式整村推進扶貧，創出了在全省乃至全國有較大影響的“片帶一體開發”等先進典型，有力地加快了脫貧致富步伐[2]。2001年，靜寧縣借鑒世行項目管理經驗，探索出了集“規劃、實施、管理、受益”于一體的參與式整村推進扶貧新路子。2004年，立足推進大扶貧、培育大產業、促進大發展，提出了以點串線、軸線開發、連片推進的扶貧工作思路，通過實踐探索，有效解決了整村推進產業培育難、設施共享難、鞏固提升難和脫貧速度慢的問題。近幾年來，靠112個整村推進村輻射帶動周邊177村同步發展，建成了南部山區、312國道沿線等8個連片開發示范典型，促進了貧困村和貧困片帶的快速發展。2012年底，全縣果園總面積達5.33萬hm2，占耕地面積的51.6%，果品總產量達36萬t，產值14.7億元，建成了8個果園化鄉鎮和60個果品專業化村，依靠果業，全縣有14.7萬人實現了穩定脫貧。

1.2 整村推進扶貧開發的主要內容 靜寧縣屬于農業大縣，扶貧工作必須立足農業。扶貧主要以政府為主，有專門的地方性扶貧機構靜寧縣扶貧辦公室。靜寧縣按照“大扶貧”的工作思路，將重點工作和重大項目盡量向貧困村傾斜，統盤考慮，統籌調度，發揮了資金的集聚效應。同時，全面推行縣級領導包鄉，部門包扶貧困村，鄉村干部包扶貧困戶的“三包”工作責任制，在全縣形成了協調聯動、齊抓共管的強大合力。

靜寧縣整村推進扶貧主要依據產業化扶貧的理念[2]，以發展果品產業為主，在全縣逐步形成了“北糧南果”的格局。依據靜寧縣“十二五”扶貧規劃，靜寧縣整村推進扶貧開發的主要內容有：一為基礎設施建設，主要包括梯田建設、集雨節灌、村內移民、“五改三建”工程、道路建設等；二為發展增收產業，即發展種植業和養殖業，其中種植業主要包括果樹經濟林、瓜果、中藥材、馬鈴薯、其他經濟作物；養殖業包括養牛、羊、雞等；三為科技扶貧[3]，包括新品種引進推廣、科技培訓。科技培訓主要以勞務技能培訓、農民實用技術培訓、文化衛生培訓為主及設施建設；勞務輸轉技能培訓主要是技能培訓和“兩后生”培訓。

靜寧縣開展整村推進扶貧開發具有可行性，該縣屬于山區集中連片特困地區之一，被列為國家扶貧開發重點縣，得到國家的重點扶持，享受國家在財稅支持、投資傾斜、金融服務、產業扶持、土地利用、生態建設、人才保障等方面的特殊政策和優惠。

2 整村推進扶貧開發中存在的問題

2.1 南北農業發展不平衡，導致整村推進扶貧對象錯位 目前靜寧縣農村貧困人口呈區域性集中分布，北部的貧困人口約占全縣農村貧困人口的70%左右。根據這一事實，政府在開展扶貧工作時，就存在著一種傾向，即制定區域經濟發展戰略，發展貧困地區經濟。靜寧縣由于南北差距明顯，南部鄉鎮根據區位優勢發展了果品產業，整村推進是為了更好地發展果品產業而服務的，而北部鄉鎮農民由于開發產業較少，外出打工者居多，這就導致了在市場交易中，北部貧困地區勞動力資源要源源不斷地流向發達地區，從而對北部貧困地區產生嚴重的“回波效應”[4]。這種不平等的貿易條件和分工體制帶給貧困地區的只能是利益的大量流失，這種情況不利于靜寧縣北部貧困人口的脫貧。另外，靜寧縣各級鄉政府在實施區域經濟發展戰略時，總是把精力放在貧困人口上限的邊緣人群上，將資金先投向能推動地區經濟發展的支柱性產業和有能力償還貸款的富裕戶，有意或者無意地忽略了最底層的貧困人口。

2.2 扶貧方式單一，扶貧效果不明顯 靜寧縣主要推行整村推進扶貧開發，雖有南部鄉鎮結合產業開發的扶貧模式，但與其他地區的扶貧相比，靜寧縣扶貧方式仍較單一，這在一定程度上制約了靜寧縣扶貧工作的順利開展，增加了扶貧工作的難度。與整村推進模式相提并論的有產業化模式、對口扶貧模式，外資模式、勞動力培訓轉移模式等，這些模式在扶貧工作中有一定的針對性。整村推進扶貧的項目主要是農業基礎設施建設，適合于自然地理條件較差、農業發展落后、但有一定的發展前景的地區。而在基礎農業發展到一定的階段，形成規模經營，形成一定的農產品市場的條件下，適合發展產業化模式。

2.3 勞動力后續力量不足，社會保障體系不完善 靜寧縣屬于農業大縣，養老主要以家庭養老為主，但在現代社會生活中，社會養老觀念也沖擊著農村的養老傳統，再加上就業機會增多，靜寧縣外出務工人員比例逐年加大，據統計，靜寧縣每年外出務工人員以5%的速度增長。然而，貧困村無論是搞基礎設施建設還是產業開發，都需要大量勞動力。而靜寧縣面臨著大多數年輕人外出打工，造成的結果是籌工難，留守老人、空巢家庭的比例增加。從醫療方面來說，靜寧縣農村因病致貧、因病返貧的現象仍然嚴重。老百姓看病貴、看病難依然存在，雖然出臺了新型醫療保險制度，但尚未從根本上解決這些困境。從農業保險來看，由于靜寧縣沒有完整的保險制度，加之人們的保險意識淡薄，不利于靜寧縣農業的長遠發展。

2.4 扶貧不夠到位，扶貧資金漏出率高 靜寧縣在扶貧受益主體的選擇上仍然存在一定的問題，扶貧工作沒有真正落實到位。扶貧投資漏出現象較為突出：一是扶貧投資被挪作他用，而沒有用于扶貧：二是扶貧投資沒有形成現實的生產力，浪費較大，還貸率低。到目前為止，雖然還沒有扶貧投資漏出率的系統統計資料，但據有關人員調查，大約有40%的扶貧資金沒有用于扶貧。

3 完善靜寧縣農村扶貧工作的對策建議

3.1 立足發展農業，走農業產業化之路 由于靜寧縣是以農業為主的農業縣，根據有關專家的研究，在貧困地區，農業一直是農民收入的主要來源，在農民收入增長額中，農業對農民收入的貢獻遠遠大于非農業[5]。因此，改造傳統農業，促進農業發展是貧困地區脫貧的關鍵。在社會主義市場經濟大背景下，把發展農業產業化和新農村建設結合起來，是靜寧縣農村貧困地區脫貧致富的必然選擇。

3.2 調整扶貧思路，形成廣渠道多元化的新型扶貧模式 在扶貧方式上，應在整村推進扶貧模式的基礎上，結合運用產業開發模式、勞動力培訓轉移模式、外資幫貧模式、對口幫貧模式。在扶貧主體上，應擴大扶貧人才隊伍建設，使扶貧人才除了基層政府工作人員以外，可以把大學生村官、農民合作社負責人、村內種植養殖大戶、技術能手、企業法人、村基層干部融合進來，使更多的主體參與到扶貧項目的開發實施中，使扶貧工作變被動為主動，變輸血為造血，形成參與式開發扶貧模式。結合靜寧縣“十二五”鄉村旅游發展規劃以及特色果品產業發展規劃，在本縣李店河發展6.67萬hm2標準示范觀光園，并結合成紀文化，發展特色文化綠色觀光旅游業，實現開發旅游產業和特色文化的扶貧目標。

3.3 逐步健全社會保障體系和幫扶體系 要實現中央和甘肅省確定的扶貧開發重點任務和目標，必須把專項計劃扶貧、惠民政策扶貧、行業部門扶貧、對口支援扶貧以及社會各界扶貧緊密結合起來，調動各個方面的積極性，形成合力，相互配合、相互補充、互為支撐[6]，以促進靜寧縣社會幫扶體系的建立健全。進一步探討更加合理的養老等社會保障制度，積極支持以扶老、助殘、救孤、濟困、賑災為重點的社會福利和慈善事業的發展；完善和積極開展新型養老保險和醫療保障工作。

3.4 建立主體多元化的監督機制，保證扶貧資金的安全有效使用 靜寧縣作為國家重點扶持的貧困縣，每年國家投資的扶貧基金比較多。在開展扶貧項目中，扶貧資金的來源，政府投資占大頭，農民自籌一小部分。因此，在扶貧工作中，應該建立多元化多渠道的監督機制，讓社會公眾對政府扶貧資金的使用進行監督，讓大眾媒體，尤其是龍頭企業、農民協會參與監督，確保扶貧資金使用透明化、公開化，更加安全有效，發展更大效益。

參考文獻

[1]中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）.

[2]魏勝文.反貧困的探索與實踐[J].甘肅金融，2011（6）：8-12.

[3]王生林.甘肅省貧困縣農業科技貢獻率的測算與分析[J].甘肅科技，2008（1）：2-3.

[4]韓建民，韓旭峰，朱院利.西部農村貧困與反貧困路徑選擇[M].北京：中國農業出版社，2012：175-179.

[5]張艷榮.甘肅省新農村建設的制約因素與路徑選擇[J].西部社會，2010（20）：36.

[6]張艷榮.蘭州市扶貧開發績效評價及其啟示[J].湖南農業大學學報：社會科學版，2011（15）：25-29.

（責編：陶學軍）