環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與制度探討

高琛（中國海洋石油總公司，北京 100010）

環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與制度探討

高琛（中國海洋石油總公司，北京 100010）

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的設(shè)立和實(shí)施，不僅可以減輕建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境可能造成的嚴(yán)重不良影響，還可以通過對(duì)比選擇不同的可行性方案，把建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響程度降到最低。鑒于此，本文筆者通過對(duì)我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與的一些現(xiàn)實(shí)情況和不足進(jìn)行分析與研究，從而對(duì)我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與提出一些建議。

環(huán)境評(píng)價(jià)；公眾參與；建議

環(huán)境影響評(píng)價(jià)，又可稱為環(huán)境影響分析，簡稱為環(huán)評(píng)，是指在實(shí)施建設(shè)活動(dòng)前，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的選址、設(shè)計(jì)、建造以及建成后投產(chǎn)使用過程中可能給周邊環(huán)境帶來的消極影響進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測和評(píng)估，進(jìn)而提出防治措施和方法，并且依照相關(guān)的環(huán)保法律法規(guī)程序進(jìn)行報(bào)批或備案的一種制度。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的設(shè)立，對(duì)于同步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)和城鄉(xiāng)建設(shè)有著非同一般的意義。通過環(huán)境影響評(píng)價(jià)，不僅可為建設(shè)項(xiàng)目選址的合理性提供切實(shí)依據(jù)，防止由于布局不合理對(duì)環(huán)境造成的損害；還可以通過對(duì)周邊環(huán)境的調(diào)查，預(yù)估建設(shè)項(xiàng)目可能會(huì)對(duì)環(huán)境造成影響的程度、范圍和趨勢，從而能夠提出具有針對(duì)性的環(huán)境保護(hù)措施和方法。環(huán)境影響評(píng)價(jià)為環(huán)境管理提供了科學(xué)合理的依據(jù)，對(duì)于我國這樣一個(gè)發(fā)展中的大國有著重要意義。

1 我國公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的現(xiàn)實(shí)情況

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡稱為《環(huán)評(píng)法》）于2003年9月1日開始正式實(shí)施，其中明確規(guī)定，環(huán)境評(píng)價(jià)必須遵循客觀、公開、公正的原則，在進(jìn)一步完善公眾參與制度同時(shí)也對(duì)公眾參與環(huán)評(píng)的程序、范圍和場合作出了相應(yīng)的規(guī)定。

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）于2006年3月18日發(fā)布實(shí)施，是我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域里第一部具有規(guī)范性的特殊地位的公眾參與文件，它為公眾參與建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)提供了一個(gè)切實(shí)可行的依據(jù)，同時(shí)對(duì)于《環(huán)評(píng)法》在實(shí)施過程中，公眾參與有可能發(fā)生的問題作出了一個(gè)詳細(xì)的規(guī)定，保證了公眾參與環(huán)評(píng)的實(shí)踐性。

《環(huán)評(píng)法》在我國環(huán)評(píng)管理工作中已經(jīng)實(shí)行運(yùn)用了十多年，對(duì)我國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)有著不可估量的現(xiàn)實(shí)意義。然而伴隨著我國社會(huì)的不斷進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，新時(shí)代對(duì)環(huán)評(píng)管理工作也提出了相應(yīng)的新要求，同時(shí)為滿足不斷發(fā)展的需要，國家《環(huán)評(píng)法》亟需修改完善，以期能夠進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

2 我國公眾參與的主要問題

2.1 法律責(zé)任界定模糊，立法缺乏可操作性

由于我國的環(huán)保是以“自上而下”的方式興起，所以在環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律的制定中難免會(huì)存在行政管理色彩明顯的問題。

《環(huán)評(píng)法》和《暫行辦法》對(duì)于公眾參與環(huán)評(píng)時(shí)權(quán)益如果受到侵害時(shí)該怎樣尋求幫助，建設(shè)單位或規(guī)劃部門如果沒有把公眾意見作為考量因素時(shí)又是不是應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任以及承擔(dān)哪種責(zé)任，均未作出相應(yīng)的明確規(guī)定。

《環(huán)評(píng)法》中雖然規(guī)定了公眾參與制度，但是形式單一。例如雖然規(guī)定了聽證會(huì)的形式，但是并沒有就聽證會(huì)舉行的具體程序加以具體說明。也沒有對(duì)公眾評(píng)論期限做出具體規(guī)定，這就可能造成在在現(xiàn)實(shí)中無法操作，缺乏實(shí)踐性，也不利于公眾充分的表達(dá)意見，甚至削弱了公眾參與環(huán)境保護(hù)的熱情等等。

2.2 公眾的參與意識(shí)不強(qiáng)，參與力量薄弱

根據(jù)中國環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)公布的公眾環(huán)保民生指數(shù)顯示，哪怕環(huán)境保護(hù)在最近幾年已成為了社會(huì)熱點(diǎn)問題，實(shí)際上公眾參與環(huán)保的程度還是比較低的。調(diào)查表明，只有極少數(shù)的公眾在近期（三個(gè)月內(nèi)）參加過環(huán)保活動(dòng)，不到20%的人知道環(huán)境問題舉報(bào)電話是“12369”，并且居于公眾最不滿意的環(huán)境問題首位的就是環(huán)境信息下情上達(dá)的不通暢。由此可見，我國公眾的環(huán)境意識(shí)程度仍然較低，公眾參與嚴(yán)重不足，積極性不高，導(dǎo)致許多建設(shè)項(xiàng)目沒有達(dá)到公眾的預(yù)期，這種對(duì)于環(huán)境相關(guān)的社會(huì)公共事務(wù)管理中普遍存在的不重視的現(xiàn)象，溯本追源不外乎是公眾缺乏環(huán)境意識(shí)，也與個(gè)人參與管理公共環(huán)境事務(wù)意識(shí)不強(qiáng)有關(guān)。與此同時(shí)也說明了公眾缺乏參與環(huán)保管理和得到環(huán)境信息的有效機(jī)制。

3 對(duì)公眾參與制度的幾點(diǎn)建議

3.1 完善立法

環(huán)評(píng)相關(guān)法律應(yīng)增加有關(guān)公眾參與的具體性的規(guī)定。例如，要想保證客觀公正，就要明確公眾參與環(huán)評(píng)的程序和范圍；要想鼓勵(lì)公眾參與，就要明確公眾的獎(jiǎng)罰制度和保障權(quán)益的方法；為使公眾參與的權(quán)利得到有效的保護(hù)，就應(yīng)設(shè)立救援制度，對(duì)于如果公眾在參與環(huán)評(píng)的過程中受到傷害后的救助方式作出明確規(guī)定。將《環(huán)評(píng)法》中的那些原則性很強(qiáng)規(guī)定作了具體化的解釋，使得公眾參與有明確的法律依據(jù)，從而增強(qiáng)其行動(dòng)的方向性和實(shí)踐的可行性。

3.2 提高公眾的環(huán)評(píng)意識(shí)

政府和社會(huì)組織應(yīng)加強(qiáng)宣傳，開展對(duì)公眾的環(huán)評(píng)教育工作。廣泛使用各種現(xiàn)代媒體傳播方式例如網(wǎng)絡(luò)、廣告、宣講、廣播等，加強(qiáng)宣傳，逐步提高公眾的環(huán)評(píng)知識(shí)及環(huán)評(píng)參與意識(shí)，使環(huán)保成為一種自覺行為，使環(huán)評(píng)真正走入公眾，公眾能夠自覺維護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益，運(yùn)用法律的武器保障自己的合法權(quán)益。與此同時(shí)，公眾自身也要轉(zhuǎn)變觀念，杜絕浪費(fèi)，樹立科學(xué)環(huán)保的可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)觀和環(huán)境觀。

4 結(jié)語

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是環(huán)境問題源頭控制制度的重要內(nèi)容，是一個(gè)復(fù)雜的過程，公眾參與是其過程之一，一個(gè)國家可持續(xù)發(fā)展的水平直接體現(xiàn)在公眾參與環(huán)境保護(hù)的程度。只有不斷完善環(huán)評(píng)中公共參與制度，才能更好地促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

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