托市糧收購改革引關注

近期，托市糧收購政策不斷引起爭議，這起源于在收購、存儲過程中暴露出來的多種問題。8月份，檢察機關在中儲糧河南分公司系統挖出110名“碩鼠”，查出其利用國家“托市糧”收購政策，空買空賣“轉圈糧”28億斤，以此騙取國家糧食資金7億多元，揭開了中儲糧系統運營監管中存在的巨大漏洞，也引來了人們改革托市糧政策的再一次爭議。

自2011年以來，中儲糧河南周口直屬糧庫主任喬建軍侵吞上億公款潛逃國外，中儲糧河南分公司總經理李長軒因受賄1407.9萬元人民幣、4.5萬美元被判無期徒刑，而 5月31日發生在黑龍江省林甸縣國家級糧庫的火災，更造成78個儲糧囤中的幾萬噸糧食過火，直接損失近億元。

弊端漸顯

國家糧庫的糧食大體上分為三種：國家儲備糧、托市糧、以及貿易糧。貿易糧即糧庫按實際價格收購糧食，自行銷售。就托市糧收購政策而言，包括兩部分：糧食最低收購價和臨時收儲。顧名思義，糧食最低收購價的執行預案在市場價格低于國家的最低收購價格時啟動。臨時收儲則是“國家根據局部地區糧食供求關系調節的需要而采取的一項臨時性托市收購政策”。黑龍江林甸大火中燒的糧食即為這種臨時收儲糧。

2004年開始，我國糧食產量豐收，糧食價格面臨較大的下行壓力。為了穩定市場糧價，避免重蹈谷賤傷農的老路，自2004年以來，我國放開了糧食收購市場，并逐步建立了糧食補貼、糧食最低收購價和臨時收儲制度。

肩負國家糧食戰略儲備和平抑糧價穩定市場兩項重任的中儲糧系統，是最大的委托收購主體。承擔托市糧收購任務，同時也享有國家專項的政策優惠。即每收購一噸“托市糧”可獲得收購手續費50元、保管費86元，陳糧輪換銷售手續費30元，還有差價補貼。但是，中儲糧河南分公司一些人把這種優惠政策當成了個人牟利的工具。

隨著托市收購的執行，國內整個市場價格被抬高，但是隨著與國際市場價格差的擴大，進口量越來越大，國內市場免不了受到沖擊而價格波動，在農產品價格波動過程中，中間的收儲和加工企業庫存成本大幅增加。

糧食越收越多，糧多倉少的現象就無法避免。以發生火災的黑龍江林甸直屬庫為例。該庫核定倉容量約為7.6萬噸，但據報道，在火災發生時，這個庫的實際存放糧食已經達到15萬噸。很多糧食只能露天存放在用草圍成的臨時糧囤中。數百個草制的糧囤集中堆放，加上大風高溫的天氣，造成了最后的“火燒連營”。即便沒有這場大火，這些多余的糧食也難免腐爛變質的命運。

去年我國糧食的自給率約為89.4%，已經低于政府強調的95%以上的政策“紅線”。 2003—2011年，國內糧食生產累計增長33%，而同期消費累計增長41%，消費增長超過供給增長，顯示出快速城鎮化過程中的糧食供求矛盾。

在本刊記者采訪中，山東財經大學農業與農村經濟研究中心教授王蔚表示，當前應該提高糧食的收購價，讓農業補貼直接轉加到糧食收購價和種糧人手中，防止土地流轉棄糧棄農。但王蔚同時表示，在提高糧食收購價的同時，有可能擴大進口量，糧食政策的實施需要平衡好二者。

政策走向

收受賄賂、貪污挪用糧食資金等系列案件，揭開了中儲糧系統運營監管中存在的巨大漏洞。呼吁改革托市糧收購政策的聲音也就一直不斷。

現階段中國究竟應該選擇怎樣的補貼政策工具？學術界許多人提出中國應采取直接補貼措施，理由是價格支持措施被批評為扭曲市場、效率低下，而且被WTO國際規則所約束。但也有學者認為，中國近幾年對種糧農民直接補貼的政策實踐表明，直接補貼的生產效應具有邊際遞減特征，最終將失去刺激生產的作用，轉變為單純的收入支持政策。

對此，一直進行農業政策、糧食經濟研究的國務院發展研究中心學術委員會秘書長程國強認為，糧食管理體制改革的關鍵在于，一要改革政策，停止實施現行托市政策，采取不扭曲的支持政策；二要調整職能，重構糧食管理機構。他認為，今后若繼續實施現行政策，將可能帶來的影響是：糧食進口持續大幅增加；政府糧食調控陷入“國家收儲-進口增加-國家增儲”的不利局面，財政負擔不斷加重；糧食市場被嚴重歪曲，糧食市場化改革功虧一簣；突破WTO承諾的黃箱約束水平，受到國際規則的挑戰。

改革的方向在于價格支持政策作為基礎工具，是保護和提高農民種糧積極性，保持糧食生產穩定發展的關鍵措施，是確保國家糧食安全的核心和基礎。但價格支持具有剛性特征，路徑依賴嚴重，今后調整改革的路徑選擇與政策設計比較困難。從現行政策執行效果來看，亟待調整和完善政策設計，重構基于市場導向的種糧利益保護機制。探索實行對糧食市場扭曲較小的差價補貼、穩定價格帶等，逐步替代最低收購價和臨時收儲措施；推行種糧收入保險制度，徹底根除扭曲市場的政策因素，程國強表示。

據報道，在今年8月初，一份由國家發改委上報的重點針對糧食托市收儲改革的方案未能獲得國務院最終審核。在這之前，業內盛傳從今年秋糧政策收購開始，國家將對進口依賴程度較高的大豆、油菜籽實施差價補貼措施，如果試點取得成功，該項政策將逐步推廣至水稻以及具有類似特點的棉花、食糖等農產品；對于近年來市場頗為關注的玉米，官方將以東北玉米主產區作為試點，制定玉米穩定價格帶制度。

差價補貼作為由糧食價格支持向直接補貼轉型的過渡性措施，在農業補貼政策調整中被美國、日本、韓國等發達國家廣泛使用。有專家認為，這種政策比較適宜先在我國東北主產區的大豆、長江中下游等主產區的油菜籽實行試點，之后再逐步推廣到棉花、食糖乃至水稻等農產品。

由國家發改委牽頭完成的糧改方案在最后審定環節卡“殼”，據稱這主要是基于兩方面的原因，一是目前農業部門、糧食部門等方面發放的各種農業補貼與實際糧食種植面積、產量等出入較大；二是中儲糧作為糧食政策收儲主體，在糧食收儲特別是儲備方面還存在諸多管理漏洞。

在提到改革糧食托市政策時，程國強曾在不同場合重點強調實施差價補貼制度，并建議以東北主產區的玉米作為試點，盡快研究設計玉米穩定價格帶制度。近年來，三大主糧中的玉米價格的波動最大，程國強認為，有關方面應統籌考慮經濟發展、消費者以及下游養殖業承受能力和玉米成本收益等因素，合理確定玉米的最低保證價格和最高干預價格。國家調控應避免政策收購主體收儲玉米過多，造成市場玉米糧源減少，反而加劇玉米市場價格波動。