人口老齡化背景下內蒙古社會養老服務體系建設研究

[摘 要] 圍繞內蒙古人口老齡化的規模和特點，及其對內蒙古社會養老服務的影響，分析了內蒙古社會養老服務體系存在的問題及產生的原因，探討了建構合理的內蒙古社會養老服務體系的對策。

[關鍵詞] 內蒙古； 人口老齡化； 社會養老； 服務體系

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 22. 051

[中圖分類號] C913.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2013）22- 0079- 03

1 內蒙古的人口老齡化

1.1 內蒙古人口老齡化的規模

目前，內蒙古自治區共有60歲以上老年人473.3萬人，占全區總人口的17.6%，其中80歲以上老年人80.7萬，占老年人口的18.5%。①預計到2017年，65歲以上老齡人口將達到225.29萬人；到2020年，全區老年人口將超過413萬，老年人口比例將達到20%，即進入深度老齡化社會；到2040年將達到495.66萬人。②內蒙古農村地區由于大量青壯年人口流向城市，未來農村牧區人口老齡化問題比城市更為嚴重，農村牧區人口養老問題將日益突出。目前，農村牧區60歲以上的老年人口超過150萬人，占城鄉老年人口總數的47.8%。

1.2 內蒙古人口老齡化發展的特點

1.2.1 未富先老

內蒙古屬于經濟欠發達地區，“十一五”期間，經濟增長速度為17.6%，養老金支出年均增長23.5%。③養老金支出的增長速度明顯高于經濟發展速度。同時，地區之間、城和鄉之間的養老金水平、低保補助水平、五保供養水平、老年人優待政策落差較大。

1.2.2 高齡老人逐年增多

第六次人口普查時，內蒙古自治區80歲以上高齡老人約37萬，占老年人總數11.8%，預計到2015年將達到46萬。隨著人口平均壽命的延長，高齡化程度將逐年加重。2050年80歲以上的高齡老人占老年人口總量的19.45%，且女性多于男性。同時，高齡老人中的失能老人數量不多增加。

1.2.3 空巢化趨勢日趨突出

隨著第一代獨生子女父母進入老年，子代與父代普遍分居，空巢老年人將進一步增多，家庭養老的功能在不斷弱化，照顧老人的人越來越少，社會養老服務供需矛盾更加突出。隨著內蒙古工業化和城市化進程，大量剩余農村牧區勞動力向城市流動，獨處的空巢老人增多，也給家庭養老帶來很大影響。

1.2.4 老齡化發展水平不平衡

人口密度較高、生育率較低的地區，人口老齡化程度相對較高。隨著城鎮化速度加快，農村牧區勞動力轉移和大量青壯年外出務工，農村牧區老齡化水平高于城鎮，養老問題將越來越突出。

2 人口老齡化對內蒙古社會養老服務的影響

2.1 居家養老的養老質量低

隨著內蒙古老齡人口日益增加、人口結構不斷變化，傳統居家養老方式功能漸弱，家庭物質供養、生活照料以及精神安慰等方面嚴重缺乏。由于中青年群體和老年群體在生活方式和價值觀念方面代溝明顯，導致“空巢家庭”老人的數量不斷上升。

2.2 機構養老的養老能力不足

“十一五”期間，內蒙古自治區地方投入一些資金用于社會福利院、敬老院等養老機構建設，民間資本也投入到養老行業，但養老床位仍然緊張，管理較好的養老院存在著入住難現象，由于老齡人口日益增多，需要不同程度的照料、護理的老人不斷增加，希望入住養老機構的老人增多。

2.3 養老護理人員素質較低

在養老服務機構中，由于護理員數量不足，對老人護理很難到位。同時養老服務隊伍專業化水平不高，大都沒有經過專業培訓。由于工資待遇較低，工作環境較差，導致人員隊伍不穩定，制約了服務水平的提高。

2.4 老年消費服務產業的服務能力面臨挑戰

適應老齡化、針對老年人自身需要的產品與服務，如老年服裝、老年食品、老年保健用品、老年休閑旅游養生娛樂等的消費需求將越來越大，但是老年人的衣服、日用品、老年人公寓、適合老年人的樓房、廁所等很少。

3 目前內蒙古社會養老服務體系存在的問題及原因分析

3.1 財政投入不足

內蒙古作為經濟欠發達地區，財政投入用于養老服務事業的比例較少，養老服務業發展緩慢，困難重重。長期以來，各級政府和社會工作部門對于養老服務體系建設的重視程度不夠，各級政府還沒有建立起居家養老服務的公共財政政策，政府相應承擔公共服務的角色還未能準確到位，享受政府服務補貼的老年人數量較少，覆蓋面窄，補貼標準偏低，在社區基礎設施建設、社區服務項目以及養老服務人員的費用等方面投入很少，這在很大程度上影響了養老服務的質量。

3.2 事實上對民辦養老機構的歧視

3.2.1 養老服務的落后觀念導致民辦養老機構的定位不準確

長久以來，關于養老服務的思維始終停留在養老服務的初級層面，認為養老主要屬于社會福利事業，政府應承擔無限的責任，未能從產業化、市場化角度引領養老產業的發展，到目前還沒有系統地開發相關社會資源的引領性政策出臺，養老市場的巨大商機未能充分發掘。

3.2.2 民辦養老機構的優惠政策缺乏

（1） 在取得土地方面。在國家嚴控地根及倡導集約發展背景下，養老機構取得建設用地難度加大，同時，建設用地只能以商業用地方式獲得，使得民營資本的進入缺少合理的利潤空間。

（2） 在資金扶持方面。民營養老機構資本幾乎都是自籌，不少保本經營甚至負債累累，只能在低收費標準、低工資標準、低服務條件的狀態下勉強度日，靠自身資金積累無法改善經營狀況。

（3） 在養老服務人員技能培訓方面。大多數民辦養老院的護理人員沒有經過系統的專業培訓上崗，不具備養老服務護理員的專業資質和執業資格。同時，其收入偏低，工作強度大，影響工作積極性和隊伍穩定性。

3.3 社區養老服務能力不夠

隨著人們經濟條件的改善和思想觀念的改變，眾多居家養老的老年人對社區服務和社區照顧的需求日益增加，而從社區養老服務發展現狀來看，政府在社區養老服務中存在職能缺位、支持力度不夠的現象。

3.4 養老服務質量和層次偏低

目前的養老機構大多數僅在吃、住、醫等基本生活方面提供服務，缺乏心理慰籍、精神贍養、文化娛樂、全面康復等更高層次的服務，對于最有需求的失能或半失能的老年人并沒有特殊的個性化服務。

3.5 養老服務資源分布不均

農村地區的養老設施匱乏，養老服務設施布局不合理，高素質的養老服務人員往往集中于大城市專業的養老護理員基本上都在養老機構，沒有進入農村和社區。

3.6 監管制度缺乏

由于缺乏規范的行業管理機制，養老服務市場處于一種較為盲目、無序的發展狀態，造成養老服務體系建設滯后于經濟社會發展水平。部分地區存在居家養老服務“形式重于內容”的認識誤區，制約了居家養老服務質量的提升。

4 內蒙古社會養老服務體系的建構

4.1 政府有效發揮扶持和引導作用

4.1.1 政府高度重視

（1） 政府要形成制度化的公共財政資金投入機制，保證投入的經費與經濟增長及老齡化發展速度之間保持合理的比例關系。同時，要完善資金管理辦法，提高資金的利用效率。

（2） 將專項的老年衛生資金納入中央財政預算，逐步建立穩定的專項老年衛生資金投入機制。專項的老年衛生資金可以有兩個用途：① 通過政府的補貼為老年人提供免費的養老護理服務；② 可以用于為國民購買養老護理保險。這兩種用途可以單獨使用，也可以“雙管齊下”、綜合利用。

（3） 建立養老服務工作專項經費。老齡事業經費列入內蒙古財政預算，自治區、盟市、旗縣（區）財政按老年人口（60歲以上）數每年每位老人2 ∶ 4 ∶ 6的比例（即每年每位老年人2元、4元、6元）安排老齡事業經費，并根據老年人增長比例等情況每年適當遞增依據養老服務事業發展目標管理考評結果，建立獎勵機制對各級政府養老服務工作實行考核，并通過以獎代撥的方式予以補助，逐步形成與經濟社會發展水平和老年人口發展規模相一致的老齡事業投入增長機制。加大各級彩票公益金用于發展老齡事業的比例。

4.1.2 政策和法律支持

（1） 盡快出臺養老服務的政策法律。養老服務體系的健康運行需要相關政策和法律法規的支持，沒有一個完善的政策和法律環境，一些養老制度將難以有效運行。為了推動和規范養老服務工作的運行，應該盡快出臺與養老服務相關的政策和法律。

（2） 建立完善的養老保障制度。內蒙古在實現了城鄉養老保障制度全覆蓋的基礎上，積極促進新型農村養老保險制度、城鎮居民養老保險制度和城鎮職工基本養老保險制度之間的銜接，逐步在各制度之間建立無障礙通道，制度參與者可實現各制度間的自由轉換，待遇水平則依據參與者的繳費水平確定。對確有困難的老年人群實施綜合援助，為城鄉無收入的空巢老人提供養老保障、補貼和基本醫療以及高齡老人長期護理保障等，使城鄉各階層老年人能夠得到基本的物質保障和精神生活保障。

（3） 完善老齡服務補貼制度和評估制度。首先建立資質評估體系。對申請享受政府購買服務補貼的老年人進行資格評估，并實行動態管理；對享受政府扶持的居家養老服務機構的資格評估機制，對居家養老服務機構評估和監管。其次要建立對低收入老年人服務需求評估機制，即對符合條件的低收入老年人，應根據其家庭情況、身體狀況以及個人心理需求進行評估。最后要建立老齡服務補貼制度，即根據對老年人需求評估結果，對其進行分類、分級、分流，由政府通過差額補貼，滿足老年人不同類型和層次的需求。對特別困難和特殊的老年人群體要全面落實養老服務援助工作，嚴格管理老齡服務項目的經費補貼，并對經費使用情況進行定期檢查與監督。

（4） 探索建立養老機構保險制度。為降低養老機構經營風險，更好地保障在院老年人生活，積極探索建立為養老機構內老年人購買意外傷害保險的制度。借鑒上海市的做法，采取自治區、盟市、養老機構以及老年人本人，按照5 ∶ 2 ∶ 2 ∶ 1的比例繳納保險費。2013年內先在公辦養老機構中進行試點。

（5） 居家失能困難老年人護理補貼制度。居家養老護理補貼以居家養老服務代金券的形式支付補貼對象，根據老年人護理服務方面的需求，重點開展生活照料、康復、護理等服務，包括助穿衣、助清潔、助洗浴、助進食、助排便、助肢體康復等。服務單位要制定服務菜單，方便老年人選擇。

（6） 探索老年人長期護理制度。鼓勵、引導商業保險公司開展長期護理保險業務。老年護理保險又稱老年人長期照護（護理）險，是國際上通行的一種養老保障方式。被保險人從年輕時開始繳納，在年老生病后，由護理保險來支付長期專業護理所需的高額費用。在老年護理保險發展較成熟的國家，人們一般從40歲左右，就開始繳納保險，為年老后的基本生存質量買一個保障。盡管長期護理保險在中國尚處于孕育之中，許多地方和機構已經在進行積極的探索。

4.2 擴大社會力量投資規模

當前，內蒙古自治區加快發展民辦養老機構，要充分發揮市場配置資源的基礎性作用。在政府引導、組織和資助下，鼓勵越來越多的民間資本涌向養老服務領域，形成多種所有制成分、多方面社會力量參與興辦養老機構的局面。2013年內蒙古自治區政府重點投資興建和鼓勵社會資本興辦具有長期醫療護理、康復促進、臨終關懷等功能的養老機構。

4.3 加強養老服務的軟件及硬件建設

在養老服務軟件建設上，首先加強養老服務人員的專業化建設，建立制度化、規范化的培訓機制，加強在職人員的職業道德、專業知識和崗位技能培訓工作。其次應逐步建立和完善社區為老服務熱線、緊急呼救系統、數字網絡系統等。按照民政部要求，2013年成立內蒙古自治區12349便民養老服務中心，負責全區12349信息平臺的推進和協調管理工作，年內在全區建成12349便民養老服務平臺，并開展服務，基本覆蓋盟市所在地社區居民。

在養老服務機構的硬件建設上，加快城鄉社區服務機構、設施的建設，為居家養老服務奠定堅實的物質基礎。城市街區兩級社區要基本建立起多種形式的居家養老服務機構和為老服務設施。農村社區 80%以上的鄉鎮要建成一處綜合性老年福利服務中心，一半以上的村委會和自然村要建成一所老年人文化活動和服務的站點。

4.4 大力發展老齡產業

研究建立扶持老齡產業發展的政策措施，積極引導和鼓勵社會力量投資老齡產業，促進老齡產業快速、健康發展。加強老齡產業的規范管理，避免魚龍混雜，確保老齡產業的質量和水平，促進老齡產業健康有序可持續發展。

主要參考文獻

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