“小產(chǎn)權(quán)房”的法律、政策與完善建議

[摘 要] 本文對(duì)涉及“小產(chǎn)權(quán)房”的《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》中的具體法律規(guī)范和相關(guān)政策進(jìn)行了深入分析，提出以《憲法》為依據(jù)，修改《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》，建立有關(guān)集體所有土地特別是農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)體系。建立以《物權(quán)法》為核心的土地權(quán)利制度。建立以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃管理體系。

[關(guān)鍵詞] 小產(chǎn)權(quán)房； 土地權(quán)利體系； 規(guī)劃管理

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 22. 057

[中圖分類號(hào)] D922.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2013）22- 0088- 02

“小產(chǎn)權(quán)房”并非法律上的概念。失地農(nóng)民小產(chǎn)權(quán)房是指在我國現(xiàn)行的土地制度框架下，喪失土地耕種份額的農(nóng)民以集體或其所在鄉(xiāng)政府的名義在集體土地上建設(shè)的，沒有繳納土地出讓金等費(fèi)用，沒有國家房管部門頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，出售給集體組織成員以外人員的商品性住宅。小產(chǎn)權(quán)房的核心特征是“向集體組織成員以外人員出售商品性住宅”。因產(chǎn)權(quán)證發(fā)放主體的非法性，導(dǎo)致“小產(chǎn)權(quán)房”并不具有真正的產(chǎn)權(quán)，無法得到現(xiàn)行法律的保護(hù)。

1 關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的法律規(guī)范與相關(guān)政策分析

1.1 《憲法》

我國現(xiàn)行《中華人民共和國憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第八條和第十條是我國土地法律制度根本性的法律規(guī)范。對(duì)農(nóng)村集體土地和城市土地的歸屬、范圍進(jìn)行了確認(rèn)。從身份的角度來看，無論是城市居民還是農(nóng)村居民，具有平等利用土地的憲法上的權(quán)利。上述規(guī)范并沒有直接限制農(nóng)村集體所有土地上建造的房屋的交易，《憲法》第十條第五款只是特別強(qiáng)調(diào) “一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地”。

1.2 《物權(quán)法》

《物權(quán)法》第四條規(guī)定，國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。《物權(quán)法》確定了物權(quán)平等保護(hù)的基本原則。而根據(jù)《物權(quán)法》第三十九條的規(guī)定，所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。因此，農(nóng)村集體所有土地與城市國有土地在占有、使用、收益和處分權(quán)能方面應(yīng)獲得一致對(duì)待。

可見，《物權(quán)法》第四條、第三十九條的規(guī)定與《土地管理法》第六十三條的規(guī)定、《城市房地產(chǎn)管理法》第九條的規(guī)定產(chǎn)生了制度性的沖突，從立法的角度看，《土地管理法》與《城市房地產(chǎn)管理法》的相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)予以修正。從法律適用的角度來看，《物權(quán)法》屬于新法，《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》屬于舊法，根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，不合時(shí)宜的《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的相關(guān)規(guī)范應(yīng)不應(yīng)再被適用。

1.3 《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》

《中華人民共和國土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）第四十三條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地?！蓖瑫r(shí)，將“村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地”可以不必申請(qǐng)使用國有土地，作為例外情況進(jìn)行規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā吩试S村民自建住宅，住宅當(dāng)然包括低層住宅和高層住宅，因此，不能認(rèn)為，村民只能住在低矮的平房中。因此，符合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，符合建設(shè)工程規(guī)范要求的村民自建住宅應(yīng)依法發(fā)放產(chǎn)權(quán)證。

《土地管理法》第六十三條明確規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。這條規(guī)范是我國二元土地法律制度的基礎(chǔ)性依據(jù)，是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的制度基礎(chǔ)。從法的價(jià)值角度來看，這條規(guī)范應(yīng)被定義為“惡法”?！霸谶@種情況下，城鄉(xiāng)土地進(jìn)入非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)的權(quán)力就出現(xiàn)了不平等：農(nóng)村集體土地只能作農(nóng)地，進(jìn)入城市圈的土地必須要通過征用。在政府壟斷的情況下，農(nóng)民無從分享土地出讓的高額收益，從而導(dǎo)致征地拆遷中的矛盾日益尖銳?！?/p>

《城市房地產(chǎn)管理法》第九條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓。”該條規(guī)范則強(qiáng)化了《土地管理法》第六十三條的規(guī)定，明確能夠上市自由交易的土地必須是國有土地，集體土地必須轉(zhuǎn)化為國有土地才能通過市場(chǎng)獲得收益。將農(nóng)村集體所有土地的權(quán)利人與國有土地權(quán)利人的權(quán)能人為進(jìn)行了限制，即國有土地具有最完整的占有、使用、收益和處分權(quán)能，而集體所有土地的權(quán)能只剩下占有和使用。

1.4 相關(guān)政策

2000年以來，“小產(chǎn)權(quán)房”引發(fā)社會(huì)持續(xù)廣泛關(guān)注，國務(wù)院和國土資源部出臺(tái)相關(guān)政策，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行“圍剿”?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第二條第（十）項(xiàng)中規(guī)定，禁止城鎮(zhèn)居民購買宅基地和農(nóng)村住宅。這一政策人為對(duì)農(nóng)村集體所有土地權(quán)能的發(fā)揮進(jìn)一步進(jìn)行限制，但是缺乏合理性，農(nóng)村村民到城鎮(zhèn)購買房屋是有效的交易，而城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村住宅成為無效的交易。

國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》第四條第（十三）項(xiàng)的規(guī)定，嚴(yán)格日常監(jiān)管制度。嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。

上述政策對(duì)合同效力的影響受到合同法的制約，也引起很大爭(zhēng)議。因?yàn)?，根?jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈合同法〉若干問題的解釋（一）》第四條的規(guī)定，合同法實(shí)施以后，人民法院確認(rèn)合同無效，應(yīng)當(dāng)以全國人大及其常委會(huì)制定的法律和國務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)。而現(xiàn)行法律和行政法規(guī)中，并沒有“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地和住宅”的強(qiáng)制性或者禁止性的效力性規(guī)范。

綜上，“小產(chǎn)權(quán)房”不可能因?yàn)橐陨险咄ㄖ蜁?huì)得以糾正，中國集體土地法規(guī)體系的建設(shè)目前需要全面整體的制度突破。

2 完善“小產(chǎn)權(quán)房”相關(guān)法律與政策的建議

2.1 以《憲法》為依據(jù)，修改《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》，建立有關(guān)集體所有土地﹑特別是農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)體系

《憲法》第八條和第十條規(guī)定了農(nóng)村集體土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，這是我國集體土地法律制度改革的憲法基礎(chǔ)?！锻恋毓芾矸ā窇?yīng)以《憲法》依據(jù)，對(duì)于涉嫌違反《憲法》的條款需進(jìn)行審查，對(duì)與保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益相沖突的法律條款應(yīng)盡快修改，對(duì)集體所有權(quán)行使的種種不合理限制應(yīng)予以取消，讓農(nóng)民享有土地非農(nóng)化進(jìn)程中的土地所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能。

目前農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)際是一種不完整的產(chǎn)權(quán)，憲法和法律規(guī)定農(nóng)民的土地和宅基地歸集體所有，農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織的一員，他們應(yīng)當(dāng)有權(quán)決定自己的土地尤其是宅基地的用途，只要不是占用耕地且符合合理規(guī)劃，農(nóng)民可以自由決定將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給任意第三人。

2.2 建立以《物權(quán)法》為核心的土地權(quán)利制度

《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》無論從法律規(guī)范的名稱上看，還是從規(guī)范的實(shí)質(zhì)內(nèi)容上看，都偏重土地資源的行政管理，較多體現(xiàn)政府部門利益。而《物權(quán)法》規(guī)定了土地的權(quán)利體系，更能體現(xiàn)土地權(quán)利的發(fā)展趨勢(shì)，更多體現(xiàn)了法律的公平性與合理性。因此，建立以《物權(quán)法》為核心的土地權(quán)利制度是當(dāng)務(wù)之急。

一方面，《物權(quán)法》要體現(xiàn)出集體土地所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)特點(diǎn)，對(duì)集體土地所有權(quán)的確認(rèn)、登記、集體土地所有權(quán)的行使保護(hù)、爭(zhēng)議的解決都應(yīng)做出明確規(guī)定。另一方面，物權(quán)法應(yīng)當(dāng)適度允許集體土地使用權(quán)進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓。實(shí)際上，該問題在物權(quán)法制定過程中已經(jīng)討論過，許多人期望物權(quán)法能夠允許農(nóng)村集體土地自由流轉(zhuǎn)。但遺憾的是由于分歧太大，《物權(quán)法》最終沒有取得任何突破，無論是宅基地使用權(quán)問題，還是集體土地建設(shè)用地使用權(quán)問題，都規(guī)定適用《土地管理法》等法律以及國家有關(guān)規(guī)定?！段餀?quán)法》第151 條、153 條的規(guī)定對(duì)于農(nóng)村集體土地自由流轉(zhuǎn)的問題并沒有“一棍子打死”，而是把集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)的設(shè)計(jì)交給了《土地管理法》和“國家有關(guān)規(guī)定”，這給未來宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)放開及小產(chǎn)權(quán)房合法化留下了法律制度空間。

同時(shí)，應(yīng)根據(jù)《物權(quán)法》完善農(nóng)村房屋和土地登記制度，為小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)提供法律基礎(chǔ)。從物權(quán)法的角度來看，登記作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示的法定方式，它的主要功能是完成物權(quán)的變動(dòng)，使物權(quán)的變動(dòng)獲得社會(huì)承認(rèn)和法律保護(hù)。由于種種原因，農(nóng)村的房屋和土地登記制度并不能做到和城市接軌，有些地區(qū)甚至連鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒有建立完備的房屋登記制度。而在我國現(xiàn)有的法律中，房屋所有權(quán)的流轉(zhuǎn)必須要以登記為要件。那么根據(jù)農(nóng)村特點(diǎn)，結(jié)合村集體的相關(guān)改革，建立農(nóng)村房屋和土地登記制度，既能起到公示公信的公權(quán)效果，也有利于解決交易人之間的合同矛盾，提供了司法保障的可能，也為執(zhí)法提供方便。

2.3 建立以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃管理體系

集體土地制度與耕地保護(hù)、糧食安全等問題緊密聯(lián)系，因?yàn)椤靶‘a(chǎn)權(quán)房”缺乏《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》統(tǒng)一規(guī)劃和剛性約束，整體上處于無序開發(fā)狀態(tài)，導(dǎo)致耕地破壞、損毀嚴(yán)重。我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的全面實(shí)施，將徹底改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的規(guī)劃制度，進(jìn)入城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)一規(guī)劃管理時(shí)代。科學(xué)的規(guī)劃法律制度，是土地權(quán)利制度實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。因此，必須加強(qiáng)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)施效果，建立以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃管理體系。

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