關于深化預算制度改革方案的思考

隨著公共財政改革不斷深入推進，作為與公共財政框架相適應的預算制度改革的發展完善，也受到越來越多的重視。十八大報告對人大工作提出了三個加強的要求，其中之一即是針對預算，明確指出要加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。而于2013年5月6日召開的國務院會議也作出決定：下力氣推動建立公開、透明、規范、完整的預算體制，形成深化預算制度改革總體方案，完善地方政府債務風險控制措施。無論是全口徑預算決算，還是建立公開、透明、規范、完整的預算制度、完善地方債務風險控制，都旨在以規范政府收支為突破口，進而構建涵蓋政府所有的財政收入和支出均納入預算和決算的法制化運行機制，而鑒于此體系豐富的內涵和復雜的環節，它對相關配套的外部環境與內在制度有著極為嚴格的要求，需要從我國預算制度各方面著手做足充分的準備。通過分析我國當前預算制度存在的問題，筆者認為切實實施中期滾動預算改革不失為一條可行之路。

一、我國當前政府預算制度存在的問題

我國預算制度實際上一直采用傳統的年度預算，受限于年度預算固有的制度缺陷和以政府為主導的財政體制，我國政府預算存在諸多的問題，尤其是在審查監督方面長期流于形式，預算審批過程粗放，通過審批的預算在實際執行過程中對政府財政收支活動約束力十分有限，對年度預算執行情況總結的決算也難以起到實際作用，從基礎上限制了全口徑預算的審查監督。

（一）財政收入多年超預算收入

自2000年我國財政狀況好轉以來，首要的表現就是財政收入超預算增長，這確實標志著我國財政狀況的改善。但是隨這種狀況多年來不斷發展強化，著實暴露出我國預算在約束上存在的問題。

除2008年、2009年受經濟危機影響以及近兩年受全國經濟整體增長放緩影響之外，財政收入超收情況有所緩和，基本上全國財政收入實際增長率都遠遠大于預算增長率，在這種情況不斷持續發展的背景下，全國財政收入預算的標準似乎成為超收設立的門檻，有失預算本身的嚴肅性和規范性。相比較而言，這樣的預算增長率的測算也失去了原本應有的意義。而在年度預算的框架下，由于當前宏觀經濟形勢以及國際局勢的復雜多變性，預算工作中又缺少相關的衡量估測，更是加劇了預算從編制到審批監督的盲目性。另外，據多年的實踐表明，由于缺乏對財政收支活動的長期規劃和安排，對超收收入的使用往往不夠規范。在這種情況下，全口徑預算的審查監督必然難以有所進展。

（二）年度內預算收支安排不均衡

受經濟自身發展運行規律影響，財政收入呈現季節性特點，一般年初已有各項支出而有時財政收入往往不能及時入庫，或者多在年尾才能發生，這種客觀狀況導致政府即使在既有預算的安排下也往往產生支出延期行為，突出的表現為年底突擊花錢，一方面為達到預算支出標準，另一方面更是為了防止明年預算縮減。在2012年11月，據王雍君學者表示，前10月全國財政支出92736億元，而按照年初的財政預算，今年最后兩個月財政支出將超3萬億。這種在短期內相對隨意擴大使用財政支出的行為，在年度預算制度下難以真正起到審查監督的作用。

（三） 中長期財政資金難以有效使用和監管

通過多年來對預算制度的改革和預算報告的完善，我國基本上形成了由公共預算、基金預算、國有資產經營預算和以社會保障預算為代表的一些其他預算共同組成的預算體系。其中社會保障預算等貸款轉回本金收入、債務收入還未納入預算管理。實施全口徑預算的重點工作之一，要逐步把這些收支真正納入預算管理，在預算的正常審查監督之下不能發生特例，杜絕一些部門產生收支卻不受控制和監督的行為。在我國2012年的政府預算草案中也提到要加快社?；鸬木幹疲瑴蕚?013年進入預算之外，但對于缺失的另外兩類，預算草案卻沒有提到原因，也看不到納入預算的時間表。實際上，另外兩類與社?；鹨粯?，財政資金在使用安排上注定不是可在一個年度預算內能夠完成的事情，對其測算計量也往往需要大量的工作。而且類似于社會保障這樣大的一些民生等其他項目運行起來往往需要強有力的資金供給，對整體宏觀經濟都會產生不小的影響。年度預算明顯難以勝任如此艱巨的任務，一方面使得間斷的審查監督沒有實際意義，另一方面也加劇了財政資金使用風險，影響財政政策可持續發展。

（四）政府預算績效等改革推行受阻

長期以來，我國實行的是投入型為主的預算管理模式，在這種模式下，公共支出部門實際上擁有了一種對于財政使用的特權：他們總是可以從財政部門取得資金而無需過多考慮資金的實際使用收益。這些部門在進行預算資金的爭取和使用過程中，往往只考慮部門利益，資金使用效率低下，預算項目支出交叉重復以至于一些項目行至一半即因疏于管理而荒廢。在這種狀況下，我國引入了以結果為導向的績效預算，試圖通過建立對政府資金使用行為和結果的一整套評價體系，以此提高政府資金使用效率，形成高效廉潔的預算管理模式。然而結合多年的實踐經驗表明，我國績效預算的改革行進緩慢，始終未曾有效地在全國鋪展開來，這固然與績效評價指標的復雜性有關，但不容忽視的事實是，許多針對政府資金使用行為的績效評價難以在年度預算框架內完成，尤其是一些涉及民生，能夠長期惠國惠民的財政政策，其效果需要在更長的時間里顯現。因此，如果一定要在年度預算框架下完成對我國績效預算的改革，此種績效評價的設計也因缺乏長期可持續性，從而誘發政府行為的短期投機。

二、引入中期預算的實踐意義

自2000年部門預算改革開始，歷時10年的中國公共預算改革覆蓋了廣泛的內容，包括引入預算收支分類改革、建立支出定額標準、收支一條線建立國庫單一賬戶管理，進行國有資本經營預算、推動財政支出績效評價等等，這些改革是正確且具有非常積極的意義。但是隨著改革的深入，由于沒能觸及年度預算的時間框架，改革的效果受到局限。在要進行的全口徑預算改革方向中，更是對現有的年度預算時間框架產生了新的挑戰，為適應新形勢下的發展改革需要，建立中期預算新框架有著重要的意義。

（一）以中期預算加強年度預算各項收支的約束監管

在最近十多年中，隨著經濟社會發展，我國預算規模也不斷擴大，政府財政資金超收現象一直持續，在超收現象下的財政資金使用混亂則體現出了我國現有年度預算有限的約束力。針對這種預算收支在單位年度內嚴重不平衡，干擾財政資金收支使用效率和監管的現象，引入中期預算是十分有必要的。

它提供了一個相當長的時期對未來三至五年政府財政收支做出整體性的統籌安排，在實踐中，多年的經驗告訴我們，政府財政資金的收支呈現明顯的季節性趨勢，結合這種趨勢，在進行中期預算的過程中，能夠更好地制定細致周詳的政策戰略，在中期的框架下對年度資金使用進行指導，從客觀上確保財政增量資金的配置符合經濟和社會需要，保證國家優先及重點發展戰略能及時得到資金支持。消除避免年底突擊花錢的體制性因素，從而對年度預算進行一個更為合理的約束監督。

（二） 有利于加強預算監管，提升預算透明度

在年度預算框架下，政府履行受托責任難免會出現短期行為和逆向選擇的道德風險，從而影響對于預算資金收支的有效監管，而對于許多具有建設意義的重大多年性項目，財政資金的使用安排更是無法實現公開透明。中期預算有利于改善這一情況，它的一個目標就是將政府履行其職能的各項資金使用安排到一個三至五年的周期中來考慮，維持財政政策的可持續性。

在中期預算制度下，各政府職能部門在未來年度的項目優先次序和資源分配都在中期預算框架中有所設定，將盡可能多的預算安排以預算報告的形式置于社會公眾面前，使得社會公眾對于政府未來幾年的政策傾向也有一個較為清晰的認識，從根本上提高預算的透明度，便于社會公眾對政府行為的監督，以及對于個人資金做出更符合整體宏觀經濟形式的安排。同時，由于社會公眾對于政府履行職能和所做工作有了更為清晰的認識，也為進一步建立有效的政府工作問責機制提供新的契機。

（三）推進政府預算績效改革實施

受一些項目周期長和財政政策普遍具有時滯性效應的影響，我國目前的政府預算績效改革始終難以產生實質性的作用。短期內的預測和計量無法進行有效的評估，從而嚴重影響了預算指標的設定及應用效果。

在中期預算制度下，政府可以將這些時期較長的項目和具有時滯性的財政政策置于更長的時間內進行監管，以及充分結合宏觀經濟形式的變化對其效果進行有效的評估，避免短期評價的盲目性，為我國政府預算績效指標的研究提供充分的制度保障。另外，年度內安排的項目支出和財政轉移支付等由法律確定，在宏觀經濟形勢發生某種改變的情況下，不利于政府及時作出相應的調整，影響了項目的預期效果，而在中期預算制度下，這種情況都可以通過在更廣的時間內進行跨期資源再配置而有所改善。

（四）有利于更多財政資金收支安排納入預算監管范圍

最近的預算報告顯示，有關社會保障基金和債務支出等相關內容還沒有被納入預算管理，影響了預算資金收支情況的公開透明性，不利于加強全口徑預算的審查監督，而這些仍未納入預算管理的財政資金一般都涉及范圍廣，影響程度深，行為發生和效果持續時間長，年度預算難以起到有效的管理作用。

在我國目前的宏觀經濟形勢下，根據聯合國在2010年評估，中國老齡化程度非常高 ，2010年65歲及以上人口占總人口的比例為9.4%，2020年將提高到 13.6%。因而包括社會保障、保障房建設、養老制度建設等在內的各項民生相關政策是政府日后工作的重點。而建立和維持這些項目所需要的巨額資金，都需要政府對于財政資金的使用在一個中期甚至長期的預算框架下做出安排，如果缺乏中長期的考量和充分預測評估，這些政策能否真正實施值得懷疑，而且在實施的過程中也會面臨極大的風險。

三、推行中期預算改革的政策建議

中期預算改革早在20世紀50年代就由西方發達國家開始，進行了長期的實踐探索，尤其在近20年間，OECD國家和美國、韓國，以及南非、加納等一些非洲國家紛紛建立了中期預算框架，各國實行中期預算改革的原因大多相似，主要是出于應對經濟危機，提升預算透明度，維持財政政策可持續性，預測財政或政府債務風險的目的。在實際操作中，各國受到國情以及財政體制、已有預算制度的限制，中期預算改革起到的效果也大相徑庭，我們要在吸取國外改革已有經驗教訓的基礎上，合理地制定中期預算框架以及改革的具體實施步驟。

（一）中期預算框架需要逐步建立的較長過程

根據目前國際上較為公認的觀點，典型中期預算框架主要包括以下這些內容和特點：財政政策報告書一份；完整的有關宏觀經濟形式和政策的中期報告一份；除下一年度外，預算報告應包含各政府支出機構和部門在未來2～4年的支出估計數；對于支出安排的預算撥款是硬性約束；中期預算的第一個財政年度始于年度預算并與其完全一致。

從以上內容可以看出，中期預算框架建立在對中期宏觀經濟指標的充分準確計算的基礎上，并且需要各個相關財政部門緊密聯系，各種財政預算制度互相配合。一些國家尤其是處在經濟轉軌期的國家和發展中國家在面對這樣巨大的工程時往往選擇了循序漸進的方式。我國同樣是處于經濟轉軌期的發展中國家，宏觀經濟形式復雜多變，各種預算技術和基礎不夠完善。我國也應有步驟地實施，結合已有的對一些大型項目單獨列出的管理，先將這些項目由單獨列出多年連續管理轉化為3～5年一周期的中期預算管理，然后在此基礎上，逐步覆蓋其他類型的支出項目。

（二）成立專門的預算機構并培養相關人才

在中期預算的基礎中，對宏觀經濟形勢的預測和支出定額標準的考量具有一定技術難度，需要運用許多世界上先進的計量方法并結合工作人員豐富的工作經驗方可開展。自第六個五年計劃以來，我國為配合國民經濟和社會發展五年計劃，對財政滾動五年發展計劃也做出了嘗試的編制工作。鑒于中國預算改革的復雜性，以及從政策確定到測算數據直至編制預算的整個過程，可以考慮從已嘗試編制財政滾動五年發展計劃的隊伍中抽取優秀工作人員，結合一部分具備豐富工作經驗的財政部門人員和國家發展改革委員會成員，共同組成專門的預算機構，處理中期預算改革的相關工作。這項工作技術難度高，涉及范圍廣，缺少一個核心的部門全力推動會使得改革推進嚴重受阻。同時在工作的過程中必須注意持續培養選拔后進人才，并且可以考慮發動社會的力量。要定期組織工作人員對中期預算編制中設計的編制方法、預測模型、統計工具、數據運用等專業知識進行培訓。

（三）盡快明確中期預算的法律地位

從中期預算的設立目標可以看出，如果要使其發揮預期的功效，這種預算必須始于年度預算而具有比年度預算更高的約束力，同時對年度預算的實施要起到強有力的指導作用。中期預算的這些職能作用自然要求以有力的法律地位做保障。缺乏明確的法律地位，中期預算難免會降階成為編制年度預算的一份參考資料，難以規范約束年度預算在中期框架內操作運行。在這種情況下，財政紀律依舊難以保持，突擊花錢完成預算支出目標等現象也難以有效地得到根本遏制。即使已經有較為規范準確詳盡的中期預算報告，也是在耗費了巨大的人力財力之后，并且起不到應有的作用。因此，同時應開展的工作就是明確中期預算的法律地位，為此項改革的實施提供有力保障。

（四）注重中期預算理念的確立與宣傳

中期預算改革是對傳統預算制度比較大的顛覆，如果依舊沿用舊時的原則未免會對中期預算的編制產生不良影響，眾多的政府官員作為預算政策的具體執行者，能否及時改變理念適應新的預算制度，對改革的效果也會產生非常大的影響。在新的預算制度下，政府各支出部門對于自己在未來幾個年度中的資金使用安排有了較為清晰的認識，此時要注意避免兩種心理對財政資金使用的影響，一種是過于擔心未來年度的資金保障，在財政資金實際到賬前使用仍然畏首畏尾，而在收入到賬后突擊使用，從而陷入年度預算的怪圈中。另一種則是將未來年度的資金安排視為對自己未來獲得撥款的授權，從而在使用時忽略了時間性和效率性。另外，改革過程必然伴隨著巨大的成本財力支出，必須在社會公眾中對改革的重要性和意義加以明晰和宣傳，使改革獲得社會公眾的支持和監督。

（作者單位：河南大學經濟學院）