城鎮化路徑求解

城鎮化提出十年有余，有功有過。新一輪城鎮化需要在土地改革中尋求既有的瓶頸突破。

盡管上半年經濟增速有所回落，國家統計局局長馬建堂表示國經濟增長基本動力來自于“十八大”所講的“新四化”，尤其以人為本的城鎮化和新型工業化。

馬建堂透露，2001年到2011年10年期間城鎮化每提高一個百分點，拉動投資增長3.7個百分點，拉動消費增長1.8個百分點。中國去年的城鎮化率僅有52.6%，但是發達國家的城鎮化率都超過70%。從需求層面來講，就可以帶動很多投資需求和消費需求。

從十八大報告到中央經濟工作會議再到2013年中央一號文件，都強調城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在。

城鎮化首次作為國家重點戰略被提出是在1998年，當時面臨亞洲金融危機的沖擊。而當下，全球經濟前景不明朗，外需不振，高層顯然希望城鎮化能成為中國經濟增長的新引擎。但輿論的最大擔心是，新一輪城鎮化可能會加劇社會沖突和不公。從國外的情況看，城鎮化有哪些值得汲取的經驗和教訓？

巴西城鎮化之鑒

一般而言，城鎮化水平的高低是以城鎮人口占全國人口的比例來評定的，數值越高，城鎮化水平越高。1851年，英國城市人口超過總人口的50%，成為世界上第一個實現城鎮化的國家。目前，中國的城鎮化率是52.6%，剛剛達到英國160年前的水平。如果只從數字上看，中國的城鎮化水平還很低，提高城鎮化率勢在必行。但從數字上提高城鎮化率并不難，難的是實現高質量的城鎮化，避免鬼城和貧民窟、農民變游民等有量無質的城鎮化。

巴西從上世紀70年代開始出現城鎮化運動，全國城鎮化程度目前高達85%。作為超前城鎮化的典型，在巴西的首都擁有全球最著名的貧民窟。巴西在城市化過程中片面強調城市的擴張而忽略了農村的發展，導致了城鄉之間的巨大差距，形成明顯的二元經濟結構。

巴西形成貧民窟的主要原因有以下幾個方面：第一，土地占有嚴重不平等。巴西是世界上土地集中率名列第二的國家。據巴西地理統計局的統計，1996年占農產1%的農村土地所有者，擁有土地面積占農村土地總面積的45%。2003年，巴西的土地面積超過2000公頃的農戶只占農戶總數的0.8%，但他們的土地占全部土地的31.6%。全國大部分良田掌握在大莊園主手里。國家對農業的優惠政策補貼大都落在大中型農業企業手中。農村中小農戶和無地農民處境艱難，形成大量無地農民向城市流動。

第二，過度城市化帶來的是城市人口的急劇膨脹，農村人口大量轉移進城市。由于大批農民缺乏知識和技術，很難在現代工業部門中找到工作。而且，城市經濟發展所創造的就業崗位供不應求，失業率居高不下。高失業率導致了城市貧困人口的增加。近20年來，巴西城市人口增長了24%，貧民窟人口增長了118%。目前居住在城市貧民窟中的就有3500萬人，占全國城市人口的25.4%。

第三，城市規劃、建房用地、基礎設施、社區發展沒有考慮低收入人群的要求。城市貧民窟的居住人口中，有80%收入在最低工資標準以下，他們很難在城市獲得建房用地和住房，又不能退回農村。適應其住房需要，貧民窟的房地產商及非法交易的黑市也發展起來。

第四，公共政策不夠完善。如巴西的稅收體制是根據各州工資標準確定稅收，按稅收貢獻向各地返回，使地區差距拉大。

土地與戶籍改革

從巴西的城鎮化進程中可以發現影響城鎮化質量最重要的因素在于土地與公共服務。與巴西的教訓相比，日本有更多的經驗值得借鑒。日本與中國的農業雖然處在不同的發展水平上，但在農業生產組織結構方面有許多相似之處。2007年，我國的人均耕地面積為0.09公頃，日本和韓國的人均耕地面積只有0.03公頃，相當于中國的三分之一。

1962年，《農業基本法》修正案出臺，允許農民擁有農地的量超過1952年《農地法》規定的3公頃限制，修正案同時允許進城農民將土地委托給小規模的農業合作社代耕，并規定小規模的農業合作社必須從事農業生產，這一措施讓日本在農民減少的情況下，依然維持了農業的發展。

1970年，《農地法》修改后，日本政府明確取消對購買農地或租用農地的面積限制，完全放寬土地流轉管制。

與日本類似，韓國也在推進大城市發展的同時，興起了“新村運動”來消弭城鄉差距，發展現代農業和小城鎮經濟。

中共中央黨校國際戰略研究所副所長周天勇在接受媒體采訪時表示，土地房屋體制改革是也是中國城鎮化的關鍵。中國城鎮化過程中大量的矛盾都是由于土地和房屋體制不順導致的，實際上就是土地體制所固有的兩個問題：一是政府主導土地資源分配，二是土地產權不清。低價征地，而地價房價上漲，實際上就是轉移了農民的利益。

在周天勇看來，這將帶來極大的隱患，現在已經進城的3億多農民沒有住房，未來還有4億左右農民要進城，怎么解決他們的居住，路線和方案，似乎還沒有想好。有些國家是用貧民窟方式解決的，如巴西。中國的生產力水平還很低，人口太多，地區之間發展極不平衡，未來養老缺口將非常巨大。如果政府將教育、醫療、養老和住房，都背在自己身上，財政無疑會破產，下場會比希臘還要慘。

如果不提前有一個解決6億到7億進城農民的住房問題的思路和綜合性方案，十至數十年后，7億左右無自己住房的后進城人口租住2億左右有多套房的城市原居民的房，形成食利的房主和將自己工資40%交房東的佃民兩個階級。過去的城鎮收入差距，將轉入城市，形成新的收入差距，可能步巴西后塵。

周天勇表示，要實現城鎮化的有效推動，需要進行以下改革，一要改造未利用土地，擴大土地供應；二是全部土地國有化，然后延長土地使用年限，確權發證；三是所有土地平等入市、掛牌交易，都要按市場價格等價交換；四是廢除政府土地出讓金，改成房地產稅及其交易稅。不動產稅的開征要有幾個配套條件，延長住宅使用年限；房屋中所含的過高的出讓金要退稅；對低收入、退休和失業群體要有特殊政策。

在將人從土地上解放之后，如何為其提供相應的公共服務成為城鎮化拉動內需的重要前提。經濟學家華生多次表示，城鎮化應是人的城鎮化而非土地城鎮化。因此，提高城市化水平最重要的實際措施之一就是建立面向農民工的社會保障，使其能夠平等地享受到醫療、教育、養老等方面的社會保障待遇，真正從農村進入到城市之中。而提供服務的前提是進行戶籍制度的創新，放寬農民進城定居的條件，打破城鄉分割的戶籍管理制度，逐步向城鄉一元化的戶籍管理制度過度。