談談檔案開放鑒定工作中的幾個具體問題

摘要：筆者根據工作經驗就檔案開放鑒定工作中出現的有關涉密檔案開放鑒定、上級來文檔案開放鑒定、按卷鑒定開放檔案、檔案開放率與檔案開放程度關系及涉及公民隱私內容檔案鑒定標準掌控等五個具體問題進行了描述，并對這五個具體問題提出了建議解決方案，希望能夠對今后檔案開放鑒定工作的開展提供一定的參考借鑒，使開放鑒定工作真正做到應開盡開、能開必開、不能開不開、可開可不開緩開，實現不開放檔案的信息安全與保密，已開放檔案的為民、便民、惠民服務。

關鍵詞：檔案開放檔案鑒定隱私保護

隨著社會的發展，時代的進步，社會公眾法律意識的不斷增強，檔案館已從神秘的存檔部門轉變為公開的查檔單位，正在千方百計將館藏可公開的檔案為社會公眾提供利用。但檔案工作有其獨特的政治性，檔案開放鑒定工作往往受到政治性、隱私性等各方面的限制，具體到每一卷、每一份檔案內容則又有各種不同的情況。因此做好館藏到期檔案開放鑒定工作需注意以下幾個問題，有些已經是工作中形成的慣例，但卻是誤區，需要更正。

一、涉密檔案仍需進行開放鑒定

館藏到期檔案中往往有標注密級的檔案，由于長久以來檔案工作人員的慣性思維，自動地就認為標注密級就是需要保密的，就不能夠開放。而這種思想恰恰是錯誤的。根據《中華人民共和國保守國家秘密法》第十五條規定“國家秘密的保密期限，除另有規定外，絕密級不超過三十年，機密級不超過二十年，秘密級不超過十年。”館藏到期檔案，是指檔案法中所規定的產生滿三十年的檔案，因此已經過了保密期。可以這么說，檔案法之所以規定對產生滿三十年的檔案進行開放鑒定，就是因為最高級別的絕密級檔案的保密期限是不超過三十年。因此對標注有密級的檔案即判定為不開放的做法是不正確的。

那么對已經過了保密期限的標注有密級的到期檔案又如何進行開放鑒定呢？根據《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》第二條“各級國家檔案館保存的一九九一年一月一日前形成的標有‘絕密’、‘機密’、‘秘密’字樣的檔案（以下簡稱涉密檔案），其解密工作，由各級國家檔案館負責進行。對形成將滿三十年的涉密檔案，原檔案形成的機關、單位，認為仍屬國家秘密的，應當自該檔案形成屆滿三十年之日前的六個月，通知（以文書形式，以下皆同）同級檔案行政管理機關和國家檔案館，逾期未通知延長保密期限的，由各級國家檔案館按照本規定第七條辦理。”第四條“各級國家檔案館保存的一九九一年一月一日后形成的涉密檔案，未接到保密期限變更通知的，自保密期限屆滿之日起，即自行解密”的相關規定，1991年1月1日之前形成的標有密級的檔案，未得到成文單位延長保密期限通知的，由檔案館負責其解密工作。換言之，也就是根據文件內容進行開放鑒定，具體鑒定條款按照《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》的第七條辦理。而1991年1月1日后形成的涉密檔案，未接到保密期限變更通知的，自保密期限屆滿之日起，即自行解密。

二、上級來文檔案不應由本級單位進行開放鑒定

檔案館館藏檔案中大部分是本單位產生的檔案，但仍有不少是上級來文。對上級來文的開放審查，實際工作中工作人員往往是按照本單位產生檔案的開放鑒定原則進行的。但是根據《各級國家檔案館開放檔案辦法》國家檔案局1992年第2號令第十三條規定：“各級國家檔案館不得擅自公布上級機關制發的文件或歸屬管理權不屬于本館的歷史檔案。公布上級機關文件，需經文件制發機關所在行政區域的國家檔案館同意；公布歸屬管理權不屬于本館的歷史檔案，需經有關規定對該檔案有歸屬管理權的檔案館的同意。”上級來文的開放鑒定工作不應由本級檔案館負責，其是否開放應以其制發機關所在行政區域國家檔案館的意見為準。鑒于現階段，各檔案館館藏檔案尚未共享，無法鑒別上級來文開放與否，故筆者建議對于本館保存的到期上級來文不予開放鑒定，也不予擅自對外公布。

此外，對于轉發上級來文的檔案，筆者認為檔案的作者已經從上級機關轉變為本級機關，則本級檔案館有義務和責任對其進行開放鑒定，經鑒定可開放的檔案應當及時對外公布。

三、按卷鑒定開放檔案大大影響開放率

現階段，由于館藏檔案尚未全部完成數字化掃描，尚不能實現按件提供利用，因此絕大多數檔案館的開放鑒定工作仍采取的是案卷審查的方式。這種方法實現了一旦整卷開放則利用者可查閱全卷。但也出現了一卷檔案中有一頁內容包含不開放內容則整卷均不得給予利用的問題，開放率大大降低。

因此，今后應當加大館藏檔案數字化掃描進度，在全部數字化掃描完畢，實現館藏檔案全部數字化掃描復制件提供利用的前提下，進行按件審查開放檔案工作，甚至可以按頁審查。因有些檔案不開放原因僅僅只是一個人的姓名或其電話、家庭住址等個別涉及個人隱私的信息點，而對于整件文件的內容則是可以開放的。對于這種情況，在技術手段支持的前提下，可以將類似不開放信息點進行技術處理加以隱藏或掩蓋，以增大開放率。

四、科學處理檔案開放率與開放程度的關系

如果不考慮開放對象的問題，事實上所有館藏檔案都是開放的，都是可以利用的，只不過是誰能利用的問題。舉個例子來說，檔案產生單位對本單位進館檔案都是可以利用的。但是考慮到開放對象的問題，也就是說對誰開放的問題，則館藏檔案就會分為開放、控制開放、不開放等不同程度。現實工作中的檔案開放鑒定，實際上已經將開放對象默認為社會公眾。因此經鑒定為開放的檔案，則是可以上網供社會公眾自由閱覽的；不開放則是社會公眾無權閱覽的；控制開放則在開放與不開放之間，不能上網供社會公眾自由閱覽，但又不是完全不能利用，而是需符合一定條件才可利用，換句話說也就是依利用者申請提供利用，這樣的檔案基本為涉及個人隱私的婚姻、招工、知青、房產、戶籍等民生類檔案。另外經審查不開放的檔案，即使利用對象是社會公眾，也不是完全不能利用，如果經檔案產生單位審查同意，或者檔案產生單位來人查閱并根據檔案內容開具相關證明，實際上也是提供了利用。

但是在傳統意義上，檔案開放率的計算，僅僅是計算了可以上網供社會公眾自由閱覽的那部分純開放的檔案占所有到期進行開放審查檔案的比率，而并沒有考慮控制開放的部分，因此各區縣甚至市級檔案館的館藏檔案開放率基本在30%左右，甚至更低。因此建議今后在計算檔案開放率方面，應當更加細化一些。或者對開放率加以區分限制，比如計算館藏文書檔案開放率。而控制開放的檔案幾乎全部屬于可利用狀態，開放率應當為100%，因此單獨計算控制開放檔案的開放率，其意義并不大。

五、涉及公民隱私內容檔案鑒定標準需更加詳細

《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》第七條規定“各級國家檔案館保存的中華人民共和國成立前形成的歷史檔案，中華人民共和國成立后形成滿三十年的已解密的檔案和未定密級的其他檔案，凡涉及下列內容的應當控制使用”；第十六款規定“涉及公民隱私的，對社會開放會損害公民聲譽和權益的檔案”應當控制使用。僅就這一條規定來看，對于實際工作還是遠遠不夠的。其問題就在于涉及公民隱私的檔案內容如何區分其使用程度。比如全文都是涉及公民隱私的如婚姻、知青、招工、房產等民生類檔案，可以直接劃分為控制使用，當事人憑本人身份證即可利用。而在文書檔案中往往有一部分甚至是一個段落、一個統計表、一句話涉及到有關個人家庭住址、歷史問題、出身成份、家庭成員、個人簡歷、個人不良表現、對個人的評價等等內容，這部分內容是不是屬于上文提到的應該控制使用的范疇？如果屬于，具體到什么程度的可以算？比如早期文書檔案中往往有表揚一個人逐漸變好的過程，其變好之前的不良表現是否不能開放？如果控制使用，恐怕也不是當事人憑身份證即可利用的使用模式，基本等同于不開放使用了。因此在涉及個人隱私方面內容的檔案開放審查，還需要更為詳細的審查標準，甚至利用標準，以便實際操作中加以衡量，達到標準統一，避免開放審查因審查人不同而審查結果不同。

總之，在信息化發展迅猛、公民法律意識日益增強的今天，檔案開放鑒定工作一定要細之又細，既要保證檔案的政治性、隱私性不被侵犯，又要滿足社會公眾的利用需求，真正做到應開盡開、能開必開、不能開不開、可開可不開緩開，實現不開放檔案的信息安全與保密，已開放檔案的為民、便民、惠民服務。

作者單位：北京市東城區檔案局