對檔案行政處罰自由裁量權的幾點認識

摘要：檔案行政處罰自由裁量權的規范，是檔案行政管理部門的內在追求和社會外在訴求雙重客觀要求的必然產物，是提高檔案行政管理部門公信力和執行力的重要體現，也是預防和遏制腐敗，加強廉政建設，提高檔案行政管理部門行政效能的重要舉措。作者從法理學的角度對檔案行政處罰自由裁量權的具體內涵、內在規律進行了系統的總結和闡述，為檔案行政管理部門做好檔案行政處罰自由裁量權的進一步規范提供了有益的理論借鑒和實踐參考。

關鍵詞：行政處罰檔案行政處罰自由裁量權

近年來，隨著檔案行政處罰工作的開展，檔案行政處罰自由裁量權越來越多地受到人們的關注和重視。一些省市檔案行政管理部門相繼開展了規范檔案行政處罰自由裁量權的工作，制定了檔案行政處罰自由裁量權規范及其應用標準。筆者結合參與制定相關規范性文件的具體實踐，從法學理論的角度對檔案行政處罰自由裁量權的概念、遵循的基本原則和必要的制度控制提出一些新的認識。

一、檔案行政處罰自由裁量權的概念

檔案行政處罰自由裁量權，是指檔案行政管理部門在法定檔案行政處罰權限范圍內，遵循公平、合理的價值目標，對檔案違法行為是否給予行政處罰、給予何種行政處罰和給予何種幅度行政處罰的自主決定權。這一概念可以從三個方面去認識：

第一，這里所定義的自由裁量權主要存在于行政處罰中。按照檔案行政執法行為的種類去劃分，檔案行政裁量權可以分作檔案行政處罰裁量權、檔案行政許可裁量權、檔案行政征收裁量權、檔案行政確認裁量權等。檔案行政裁量權與檔案行政執法行為有著密切聯系，尤其是檔案行政處罰、行政許可等主要行政執法行為，對行政執法相對人的人身和財產權益影響最為廣泛和直接，對這些檔案行政執法行為中自由裁量權予以規范和控制是檔案行政執法工作的重點。

第二，自由裁量權的行使必須在法律、法規和規章規定的范圍和幅度之內。行政處罰自由裁量權是一種相對的自由，必須受到嚴格的規范和控制。主要表現在情節輕重判斷，事實定性，是否作出行政處罰決定，以及作出何種行政處罰決定，多大幅度，適用哪些程序的選擇或判斷，與其他檔案行政執法行為的自由裁量權相比，行政處罰裁量權的內容最多，運用也最普遍。

第三，自由裁量權的行使必須符合依法行政的基本要求。“合法行政”、“合理行政”、“程序正當”、“高效便民”、“誠實守信”、“權責統一”是國務院對依法行政工作提出的基本要求。國務院還將“要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾”明確納入“合理行政”范疇。由此可見，規范檔案行政處罰自由裁量權，是從源頭上縮小行政權力擴張，減少執法隨意性，保障執法公正，提高執法公信力的重要途徑，同時也是廉政風險防范管理，防止執法人員在執法過程中發生違法違紀問題的重要制度保障。

二、行使檔案行政處罰自由裁量權必須遵循的基本原則

第一，自由裁量權的行使，要公平正義、合乎情理、僅為正當目的。公平正義，就是要力求做到“相同情況相同處理，不同情況不同處理”，這需要檔案行政管理部門的執法人員根據客觀實際情況和法律精神及自己的理性判斷加以靈活處理，出于善良的意愿，不謀取私利，不打擊報復。合乎情理，就是行使檔案行政處罰自由裁量權時，要符合客觀規律，符合人們的正常思維，不偏激、不執拗，是出于一個正常人的正常思維而做出的行為。僅為正當目的，是針對非正當的私利目的而言的。廣義上的“私利”可劃分為“直接私利”和“間接私利”兩種。“直接私利”是指，檔案行政處罰自由裁量權的行使，直接能給行為人帶來經濟上或政治上的好處；“間接私利”是指，檔案行政處罰自由裁量權的行使，雖然不能直接給行為人帶來好處，但是卻能給行為人帶來未來的、可期待的經濟利益或政治利益。如果當事人違法事實輕微，卻被處以最高額的罰款處罰，就明顯違背了公平正義、合乎情理、僅為正當目的的基本原則。

第二，自由裁量權的行使，要綜合考慮各種因素，符合法定程序。自由裁量權的行使，應當綜合考慮違法事實（違法行為的時間、地點、起因、過程及其危害程度）、違法性質（違法行為所觸犯的法律法規及其本質屬性）、過錯程度（實施違法行為的主觀過錯情形及其惡性程度）、法定情節（當事人是否具有依法可以免除、從輕或從重處罰的情形）和認錯與整改表現（當事人對違法行為的認錯態度和整改情況），要嚴格按照法定程序、法定情節裁量。《檔案行政處罰程序暫行規定》規定：違法行為輕微，依法可以不予檔案行政處罰的，不予行政處罰。根據《行政處罰法》的規定，有下列情形的不予行政處罰：未達到法定行政責任年齡，不滿14周歲的未成年人尚不具備辨別和控制自己行為的能力，因此，應當責令其監護人（父母、祖父母、外祖父母、兄、姐、朋友、父母所在單位、住所地的居民委員、村民委員會或者民政部門）加以管教，并賠償其造成的經濟損失；精神失常，精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為時有違法行為的，應當責令其監護人（配偶、父母、成年子女、朋友、父母所在單位、住所地的居民委員或者村民委員會）嚴加看管和治療，并賠償其造成的經濟損失；違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的；依照法定形式裁量（不得采用法律法規規定以外的行政處罰種類）和依照法定幅度裁量（不得低于或者超過法律法規規定的行政處罰幅度）。

三、對檔案行政處罰自由裁量權的制度控制

有了行使檔案行政處罰自由裁量權必須遵循的原則，并不等于執法人員都能遵循原則辦事，也不等于自由裁量權不會被濫用。對于自由裁量權還要從行政執法程序制度上予以保障。檔案行政執法程序是檔案行政管理部門在行政執法工作中應當遵循的方式、步驟、順序和時限，除信息公開、回避、時效、聽取陳述和申辯等一般性程序制度外，還包括了職能分離、說明理由、案件指導、集體討論和備案等制度，這些制度是自由裁量權得以規范行使的重要保障。

第一，職能分離制度。職能分離制度有利于建立權力制約機制，防止檔案行政管理部門及其執法人員腐敗和濫用行政裁量權，保障行政執法決定公平、公正，消除公眾對行政執法部門偏私的疑慮。我國行政處罰法規定，行政處罰案件的調查人員不得主持行政處罰的聽證程序，作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構分離。因此，為了規范檔案行政處罰自由裁量權，各級檔案行政管理部門行使的調查、決定、執行等職能應當依法相對分離，由不同的內設執法機構、執法人員或者法律、法規授權的組織去行使。

第二，說明理由制度。在自由裁量權的行使過程中，說明理由是一項基本的制度要求，從執法相對人的角度來講，它可以增強執法相對人對檔案行政執法行為和處理決定的信服程度，避免對立情緒，有利于事后執行。從檔案行政管理部門的角度來講，它意味著其在行使權力，作出自由裁量決定的過程中，必須排斥恣意、專斷、偏私等因素，因為只有客觀、公正的理由才經得起公開地推敲，具有說服力和合理性，具體表現在三個方面：一是檔案行政管理部門在作出行政處罰決定時，應當對行政處罰決定的事實認定、法律適用以及進行裁量的政策、公益等因素予以充分說明和解釋。二是行政處罰自由裁量基準本身就是一種說明理由。三是如不予適用行政處罰自由裁量基準，檔案行政管理部門應當在結案報告中充分說明理由。

第三，案例指導制度。案例指導制度是規范行政處罰自由裁量權工作中特有的制度。我國雖然不是普通法系國家，沒有遵循先例原則和判例法傳統，但是案例在裁判中的參考和指導作用卻是從古至今一直都有。在行政處罰工作中建立案例指導制度，可以彌補法律、法規、規章以及裁量基準過于抽象、原則、模糊等先天不足，切實解決“同案不同罰”、“同事不同辦”等問題，提高行政執法工作效率。為此，檔案行政管理部門應當明確案例的編選標準、編選程序、發布方式、指導規則等，精選本部門行使行政處罰自由裁量權的典型案例匯編成冊并依法公布，為行政處罰工作提供指導。

第四，集體討論和備案制度。集體討論是民主集中制的表現形式，也是對行政裁量權行使的有效制約方式。備案制度能夠保證上級檔案行政管理部門及時發現和糾正下級檔案行政管理部門濫用行政處罰自由裁量權的行政執法行為。重大行政處罰案件往往牽涉利益巨大，案情復雜，影響廣泛，尤其需要規范自由裁量權的行使。為此，應當建立和完善重大行政處罰案件集體討論和備案制度。其具體內容是：對于重大或復雜的行政處罰案件應當經檔案行政管理部門的法制工作機構審核，并由法制工作機構提請本部門案件審理委員會討論之后，再作出處理決定。檔案行政管理部門作出重大行政處罰行為后，應報本級人民政府或者上一級檔案行政管理部門備案。本級人民政府或者上一級檔案行政管理部門要對報備案件進行合法性、合理性審查，對錯誤的行政處罰行為要作出責令改正、撤銷的決定，并依法追究有關檔案行政管理部門及其執法人員的行政責任。