地方政府性債務的結構、風險與化解

近年來，我國地方政府性債務問題越來越受到社會關注，甚至在2013年由半官方和民間機構組織的多次經濟調查中，地方政府性債務與產能過剩、創新動力不足、房地產泡沫一起并列為影響我國國民經濟形勢的系統性問題。那么，我國地方政府性債務的情況究竟怎樣，風險水平積累到何種層次，以及化解甚至利好用地方政府性債務的思路和方法有哪些，就成為本文研究的主要內容

日前，財政部確定發行地方債的試點范圍擴至包括廣東、天津、江蘇等在內的六省市。近年來，我國地方政府性債務問題越來越受到社會關注，甚至在2013年由半官方和民間機構組織的多次經濟調查中，地方政府性債務與產能過剩、創新動力不足、房地產泡沫一起并列為影響我國國民經濟形勢的系統性問題。那么，我國地方政府性債務的情況究竟怎樣，風險水平積累到何種層次，以及化解甚至利好用地方政府性債務的思路和方法有哪些，就成為本文研究的主要內容。考慮到數據的權威性和統一性，本文均以國家審計署2013年第24號公告《36個地方政府本級政府性債務審計結果》的數據為基礎展開。

債務結構：債務新渠道上升快，政府直接償還壓力大

至2012年末，參與審計的36個單位（含省（直轄市）本級、省會城市（直轄市轄區）本級）共有地方政府性債務余額38476億元，比2010年增加4410億元，增長12.94%，地方政府性債務規模仍處于較快的增長期，但慢于同期本級財政收入的增速。單純從規模上看，初步得到的結論是地方政府性債務的風險并不突出，那么債務結構就成為認識和分析地方政府性債務最關鍵的層面。

債務種類結構：政府承擔還款責任的債務比重較高

我國的地方政府性債務包括三個基本類型，分別是政府承擔償還責任的債務（包括財政部代理發行的地方債和具有政府債屬性的市政債）、政府承擔擔保還款責任的債務（包括大多數融資平臺債務、城投債等）和政府承擔一定救助責任的債務（包括信托、融資租賃、BT和行政性集資等）。在38476億元的地方政府性債務余額中，負有償還責任的債務為18437億元，占47.9%；負有擔保責任的債務為9079億元，占23.6%；負有一定救助責任的債為10960億元，占28.5%。政府承擔明確還款義務的前兩項合計占比達到62.5%，從數據分析初步看出，債務對政府收入的直接沖擊特征較為明顯。

債務主體結構：地方融資平臺負債占比進一步上升

目前，地方政府性債務中主要包括三個主體形式：一是政府部門和機構，在符合法律和法規規定的范圍內，可通過政府性負債的方式獲得融資；二是融資平臺公司，即由地方政府組建或注資成立的以募集城市建設和其他基礎設施建設資金投入的公司，是政府擔保性債務的主要來源；三是事業單位和其他單位，包括經費補助的事業單位、公用事業單位等，政府往往對其債務承擔一定的救助責任。目前，36個單位融資平臺公司的債務余額占比達到45.67%，地方政府和機構的債務占比為25.37%，事業單位和其他單位的合計占比為28.96%，融資平臺公司的債務余額增加3227億元，增速為22.5%，占比較2010年提高約8個百分點。（請在文中這段數據處加上對比年份）。

債務期限結構：中短期債務增長較快，償債壓力較大

根據國家審計署2011年第35號公告《全國地方政府性債務審計結果》列明的數據，2013年將到期地方政府性債務12195億元，其中償還性責任債務7991億元，擔保性責任債務2266億元，救助性和其他債務1938億元；2014年到期債務9941億元，上述三分構成債務分別為6177億元、2273億元和1491億元；2015年到期債務達到8012億元，構成情況分別是4935億元、1781億元和1297億元。但根據審計署2013年的24號公告短期融資和中期融資上升較快，增速達到113%，預計2013年到期債務余額將明顯超過12195億元的水平，各類到期的地方政府性債務及其衍生產品將達到1.8萬億元左右；而2014和2015兩年仍屬于償債集中年份，年內需清償的債務規模也將超過1.5萬億元的水平。

債務來源結構：銀行貸款仍居主體地位，但其他債務渠道增長很快

我國地方政府性債務來源結構主要包括銀行貸款、上級財政轉貸資金、發行債券和其他單位與個人借款四類。除上級財政轉貸資金外，其余各類債務都有所增長。相較于2010年年末，銀行貸款新增1534億元，貸款余額占債務總余額的比重達到78.1%；發行債券融資新增1782億元，增速達到62.32%，余額占比達到12.1%；其他單位和個人借款新增1308億元，增速達到125.3%，余額占比達到8.8%。（請在文中最好能列出是哪一年的數據）。

需關注的是，信托、融資租賃、建設轉讓（BT）和違規集資等渠道成為地方政府性債務的新資金渠道，總規模達到2181億元，占新舉借債務的比重達到15.82%，這些資金隱蔽性強、規范性差、成本較高、風險較大。

債務成本結構：融資成本不斷攀高，債務管理難度加大

隨著利率市場化改革進程的加快和市場流動性的不斷趨緊，5月下旬以來，我國銀行間市場的資金鏈明顯緊張，至6月中下旬shibor的利率水平開始明顯上升，隨后雖有下降，但仍保持高位，8月的隔夜拆借利率達到3.403%（年化利率，下同），7天期利率達到4.092%，14天達到5.156%。在市場利率快速上升的同時，地方政府性負債的收益率開始上升，以收益率最低、安全性最好的中央財政代發的地方債券為例，8月中旬財政部代天津、河南、云南和陜西四省市發行的地方債券，3年期的收益率為4.29%，5年期的收益率為4.43%，而2010年同期的收益率只有不到2%。BT、單位和個人集資等方式的收益率則已達到20%和17.5%的歷史高位。債務融資成本的不斷上升，使債務管理的難度也不斷加大。

債務風險：總體水平尚處安全，局部熱點開始形成

地方政府性債務具有一般債務的基本屬性，地方政府性債務的風險也與一般性債務的風險基本相同，包括結構性風險、總量性風險和外部風險。其中，總量性風險是基礎性風險，結構性風險和外部風險則是在內涵和外延兩個方面所暴露出來的風險集中點。

總量性風險：總體處于安全區間，但部分地區風險凸顯

總量性債務風險是指債務人償還債務的能力，包括債務人的收入能力和資產處置能力。對地方政府性債務的總量性風險考查集中于兩個指標：一是債務資金運用中的資產與負債的關系，即資產負債率；二是政府財政收入與全部債務余額之間的清償關系，即債務率。

從資產負債率的情況看，我國地方政府性債務的風險較小。從債務資金的投資結構看，絕大多數資金形成了建設性債務，并轉變為各種類型的政府資產或其他公共資產，而不是形成發放公務員工資、養老金支出等消費型債務，因此不會形成債務危機。從資產負債的角度看，上述36個單位的38476億元政府性債務形成了市值約10萬億元的公共資產，資產負債率水平控制在40%左右，屬于正常負債水平區間。

從債務率的指標看，假定在債務全部需提前兌取的情況下，政府具有當期全額支付的能力是該指標的風險警戒線，因此地方政府在缺乏便捷的融資工具的情況下，地方綜合財力成為債務風險的約束水平，即地方政府債務率指標的警戒線為100%。2012年36個單位的本級綜合財力約為4.64萬億元，償還加擔保屬性的債務規模約為2.75萬億元，債務率水平約為59%，尚處于安全區間。但仍有部分單位債務率水平突破警戒線。

結構性風險：形成局部熱點，成本和收入結構是最重要的風險來源

結構性風險是因債務結構的分布而導致的局部性風險，但這種局部性風險極易誘發系統性風險，因此，結構性風險是具有全局性意義的風險因素。根據上述結構性因素狀況，我國地方政府性債務的結構性風險主要表現在以下幾個方面：

一是現金流風險。償債率是現金流風險的重要衡量指標，并將地方自主可支配財力的下限作為償債率指標的預警區間，也即地方綜合財力的20%是我國償債率指標的警戒線。從36個單位的情況看，有13個地區2012年政府負有償還責任債務的償債率比2010年下降；如加上政府負有擔保責任的債務，有18個地區償債率比2010年下降。但仍有14個地區2012年政府負有償還責任債務的償債率超過20%；如加上政府負有擔保責任的債務，有20個地區償債率超過20%。

二是期限結構風險。2013年至2015年仍將是我國地方政府性債務的償債高峰期。特別是2013年6月以來，償債高峰和銀行流動性趨緊的階段并存，過度集中的到期時間安排將導致融資成本的快速上升和融資的困難，從而增加利用市場新增融資解決到期債務的難度。

三是利率結構的風險。近年來地方債的收益率水平呈漸高趨勢，大幅度擠占了地方政府性債務的管理空間。相關負債主體難以通過“借新債、還舊債”的方式降低政府還本付息壓力，這些操作只會將債務到期日后移，但資金成本將更加高昂。以融資平臺公司來看，2012年，通過“借新還舊”的方式償還的政府性債務達到738.9億元，占整個還款資金規模的20.4%。因此，近期不排除會出現部分城投債評級被降級的情況，也不排除部分政府性融資平臺融資空間飽和甚至被要求提供附加擔保的情況。

四是還款來源結構風險。地方政府性債務資金的使用方向盡管大多以公共投資為目標，但項目本身所產生的收入狀況難以與債務的還本付息要求相匹配。即使是具有較好收入流的高速公路項目，在還款來源也出現了一定程度的風險，如36個單位本級的高速公路建設債務新增規模達到2157億元，但在2012年，通過舉借新債償還高速公路債務453.85億元，其中4個省本級高速公路債務的借新還舊率超過50%，3個省本級已出現逾期債務17.15億元。

在其他不具備良好收入來源的項目上，土地出讓收入就成為項目債務的替代性還款來源，出現了一定程度的債務錯配風險。至2012年底，有21個單位承諾以土地出讓收入為償債來源的債務余額7747億元，占這些地區政府負有償還責任債務余額的54.64%，提高3.61個百分點，土地出讓收入成為政府償還性債務的第一還款來源。但土地出讓收入受政策、市場和價格等多種因素影響，還款的安全性并不完全可靠。2012年，上述地區的土地出讓收入只有1853億元，但以其為償債來源的債務需償還本息2316億元，出現了463億元的缺口。

五是債務主體結構風險。地方政府性債務的負債主體多是融資平臺公司，占整個地方政府負債水平的46%，其債務屬性本質上仍是企業債，而非地方政府以一般預算收入擔保的政府債，即使在地方政府全額擔保的平臺中，政府也只是承擔融資平臺償債能力與債務水平的差額。如在2012年平臺公司需償還的3619億元的債務本息中，以財政資金償還的只有1206億元，占比在1/3左右。另一方面，融資平臺公司的自身償債能力不足：一是經營能力不足，223家融資平臺公司中，有68家資產負債率超過70%，有151家當年收入不足以償還當年到期債務本息，有37家2012年度出現虧損；二是資產處置能力不足，平臺公司資產中存在不能或不宜變現的資產8976億元，占其總資產的37.60%，注冊資本未到位56億元，虛增資產371億元，并有45.5億元的純公益性資產被違規注入。

外部風險：多重風險因素相互疊加，具有誘發系統性風險的可能

外部風險是地方政府性債務與外部市場因素相結合而產生的風險來源。當前，外部風險主要表現為產業關聯風險、金融風險和政策風險三類。具體為：

一是產業關聯風險。產業關聯風險即是影響債務還款收入來源的產業風險，當前，土地出讓收入是最重要的還款來源，而與其關聯最密切的產業是房地產業，房地產價格的變動成為影響土地價格的首要因素。當前，房地產價格水平不斷攀高， 持續累積的房地產泡沫水平開始加劇產業風險，從而影響地方政府性債務的風險狀況。

二是債務金融風險。地方政府性債務中，約有78%的債務是以銀行貸款的形式存在，債務與銀行貸款的高度關聯性使政府債務風險極易向金融領域傳遞，誘發金融風險，這是債務金融風險的第一個渠道。而與銀行和信托機構的理財與信托產品融資成為債務金融風險的第二個渠道。2011年至2012年在部分抽查地區，通過信托貸款、融資租賃、售后回租和發行理財產品等方式融資1090億元，通過BT和墊資施工的方式融資1060億元，違規集sw資31億元，共計2181億元，占所在地區新增債務總額的15.8%。這些債務資金成本高、隱蔽性強、規范性差，極易導致金融市場價格體系和資源配置功能的破壞，引發金融風險。

三是政策風險。《預算法》修訂遲遲未在地方政府的舉債問題上取得突破，對融資平臺公司的合規性和審慎性監管愈加嚴格，同時對政府性債務與銀行理財、委托貸款、信托產品的合作也開始逐步嚴管甚至明令禁止，地方政府性債務管理的空間被大幅度壓縮，債務對政府財力的剛性影響越來越強。此外，房地產市場調控基調依然趨緊，房產稅等改革將于近期出臺，多重政策壓力累加，地方政府性債務風險進一步加大。

把握債務管理關鍵空間，化解地方政府性債務風險的建議

從目前情況看，盡管地方債的風險在某些地區和環節明顯加大，但總體仍處安全區間之內。須抓住有利時機，利用好市場利率水平較低、流動性相對充裕、積極財政政策和穩健貨幣政策協調搭配的良好環境，大膽運用好各類債務管理工具，疏堵并舉，政商兩利，規范管理。具體建議包括：

一是遵循政府性債務的形成和運行規律，正確引導債務資金的投向和使用

地方政府性債務的形成由多種原因構成，盡管包括具有一定爭議性的地方經濟建設投資沖動和政府間財政體制失衡等原因，但本身也具有形成并大范圍擴展的合理性。一方面，基礎設施“瓶頸”是每個發展中國家在經濟快速增長階段所遇到的共性問題，加大基礎設施的投資力度是化解這一“瓶頸”的有效措施，在金融市場仍不發達、融資工具較為有限的情況下，選擇政府性債務作為投資來源渠道具有可行性和經濟性；另一方面，政府性債務融資是對政府資產的合理有效的使用，是將政府資產增值轉變成生產性投資和公共產品提供的重要渠道，對地方經濟和社會發展有良好助益。應遵循政府性債務的形成和運行規律，堅持建設性債務的投資方向，嚴控債務資金向彌補行政經費、供養政府人員、補充養老金缺口等領域投入，并加強債務資金的使用監管，提高資金使用效率。

二是正確認識地方債務風險狀況，積極化解結構性矛盾

從債務風險水平看，我國地方政府性債務風險總體可控，仍處于安全區間，但部分環節和區域出現一定程度的風險累積，因此，既要合理利用債務的安全空間，又要積極化解結構性矛盾，避免局部風險激化。目前，我國地方政府性債務的債務率水平約在70%以下，距離償還警戒線還有30個百分點的空間，這也是開展增量債務管理最寶貴的空間。在新增債務得到有效控制并利用既有空間進行債務結構調整后，當前較高的債務率水平也有望出現趨勢性降低，使地方政府性債務的風險水平整體下降，債務償還和保障的安全性明顯提高。

但同時，政府性債務的結構性風險不容忽視。要認真落實各項地方政府性債務的管理規定，開展對地方融資平臺的清理和規范工作；要嚴格執行財政部關于地方政府性債務與信托、融資租賃、BT和其他集資的管理規定，堅決控制不符合規定的信托貸款、委托貸款和銀行理財產品的發行，斬斷金融風險傳遞的鏈條；科學規劃債務的利率結構，與市場承銷團隊和銀行機構加強聯系，取得相對優惠的利率或利率結構安排，避免成本出現“滾雪球”式的遞增風險；合理安排政府性債務的期限結構，避免過于集中到期所引發的現金流風險和違約行為，合理運用好市場通行的“借新還舊”和展期等操作手段，將集中的到期債務分散到其他各時點中去。

三是科學設計和調整債務投資結構，消除期限錯配和收入錯配

在當前地方政府性債務的還款來源中，約有50%以上的部分是由政府的土地出讓收入承擔，也即盡管超過92%的政府性債務投入到基礎設施和其他公益性領域，但項目本身的收入情況不理想，難以項目自身的收入作為政府性債務還本付息的資金來源，只能將土地出讓收入的部分用于償還債務的本息。在這種還款結構中，由于土地出讓收入與房地產市場的關聯性特點，使地方政府性債務承擔了較高的房地產市場風險；而由于土地出讓收入的階段性特點，使債務期限保持著中短期債務為主，形成了兩個“錯配”，期限錯配和收入錯配。在下一階段的債務管理中，要科學設計和積極調整債務投資結構，將沒有收入來源的公益性項目嚴格控制在債務一定比例內，有保有壓逐步推進，積極引導市場力量投資基礎設施和準公益性項目，在降低政府資金壓力的同時，滿足市場和社會公眾合理性需要。

四是加強地方政府性債務管理，建立債務風險預警和應急處置體系

當前，不應急于啟動債務清退行動，而應在全面摸底基礎上，嚴控新增債務，并給予必要的債務管理空間，建章立制，提高地方政府性債務公開性、規范性和安全性。利用市場放大債務資金效果，利用債務工具提升市場的流動性和收益性，利用嚴格監管保證市場安全和穩定，利用管理提升債務資金的使用效率。具體的措施可包括逐步建立地方政府性債務預算管理體系，建立規范的地方政府舉債融資機制，建立地方融資平臺公司的退出、調整和經營機制，建立債務風險的預警指標體系和臨界區間標準，建立債務風險的全面動態監控機制，以償債準備金和安全保障資產池等機制為基礎的債務風險應急處置體系等。

總體上，我國地方政府性債務已逐步進入風險敏感期，但仍有寶貴的債務管理空間，為債務期限、還款來源、負債主體等結構性風險的化解提供了必要條件。地方政府性債務尚不構成我國宏觀系統性風險的策源地，但一旦與房地產等市場風險累加，則會快速放大影響。。控制債務風險水平，調整債務結構，控制關聯影響，提高債務資金使用效率應是當前加強地方政府性債務管理的核心內容。