懷柔提升行政審批效率的探索實踐

目前，國內通行的行政服務中心是在我國“條塊分割”的行政管理體制背景下產生的，它的主要特點是通過“集約、集成、集合”的方式，將政府各部門的行政許可、行政審批、行政管理與服務事項 “集中”起來聯合辦理，達到行政審批“高效”的目的。

懷柔區行政服務中心成立于2004年9月28日。2009年10月，經市委、市政府批準，正式更名為懷柔區行政許可管理協調辦公室，成為北京市首家由議事協調機構納入政府工作序列的審批服務機構。目前進駐中心的政府部門38個，工作人員170名，承辦事項709項，其中行政許可347項，服務事項362項。運行九年來，行政中心的“一站式辦公”和“審批超市”運作模式，對促進懷柔區經濟發展，打造服務性政府形象起到了積極作用。

今年年初，北京市市長王安順指出“目前百姓意見最大的就是政府問題，而政府最突出的問題就是行政審批效率低”。而在行政服務中心實際的運行中我們也注意到，部分投資者普遍反映在投資過程中，針對行政審批效率，“領導的態度與辦事的實際反差較大”等現象確實存在。針對行政審批效率的提升，各界普遍認為行政中心在做好政府審批服務方面應該發揮更積極的作用。然而作為地方政府重要的政務服務平臺，隨著改革實踐的不斷深入，行政中心作為一種自下而上的改革實踐產物，審批效率的提高、服務方式的轉變已受到現行管理體制、機制等方面的制約。

提升審批效率的制約因素

行政服務中心并非是一個獨立的審批機構，只是一個集合了各項政府行政審批部門的公共平臺，這種集中式的“一站式”辦公，盡管對提高行政審批效率有所促進，但由于行政服務中心自身缺乏對相關職能部門的管理權限，也影響了作用的進一步發揮。具體體現在六個方面：

一是審批管理權受限。目前國家法律尚未對行政中心的審批權限做出明確的規定，進駐中心的職能部門仍為審批主體，行政中心基本無權干涉其行政審批行為。由于缺乏法定的職權保障，使得沒有“統一指揮權”的行政中心在監督、管理、協調擁有實際權力的駐廳部門時難以發揮作用。

二是審批信息不對稱。在現行體制下，各審批部門間仍然是條塊分割的狀態，如金財工程、金稅工程、金盾工程，各有各的網絡、各有各的平臺，部門間互不相通，信息不對稱，嚴重影響審批效率。

三是審批機制影響審批效率。在現行體制下，行政審批多為串聯形式，很多審批在辦理過中就是“木桶原理，短板效應”，只要有一個部門說“不”，審批就無法繼續。雖然各地行政中心已建立了一些并聯審批機制，但在實際操作過程中，在“串聯審批、前置審批”的大背景下，以及受審批部門利益的影響，并聯審批機制實際效果并不理想。

四是地方審批權限受上級單位制約。以懷柔區為例，很多部門的審批權限都在市級單位，作為區級地方政府部門和分局基本都無政策制定和修改的權利。由于多種因素影響時常出現一些上級政策不符合地方實際情況，甚至部門間的政策相互受制的情況，使得辦事群眾“兩頭為難”。2012年，懷柔區曾多次遇見上述問題。如一些辦事群眾在工商局和衛生局辦理個體小型超市審批過程中，由于《商場（店）、書店衛生標準》（GB9670-1996）對200㎡以下的公共場所衛生許可審批未做詳細表述，兩部門在審批過程中出現了審批要件相互受制的問題，使辦事群眾陷入兩難境地。為解決此問題，懷柔區歷經三個多月，多次組織兩部門一把手、主管領導、中心首席代表等召開協調會，專題解決該項問題。經兩部門積極向市局反映和溝通，最終在多方的大力合作下，合理解決了該項審批問題，使此項業務得以重新開展，有效維護了辦事群眾的合理訴求。

五是團隊建設存在難題。在人員管理方面，行政服務中心的駐廳工作人員黨團關系轉入、人事、勞資關系仍在派出單位，中心只負責日常考核。這種管理模式使得中心對駐廳人員難以實現有效的監督和管理。特別是，當出現一些服務投訴、違規審批或工作不配合等問題時，中心無法追究審批單位和審批人員的責任，最多只能停留在向其提出工作意見上，管理手段乏力。另外，在雙重管理模式下，駐廳人員遠離原單位，中心的日常考核意見與其原單位的評優、晉職等無法掛鉤，導致駐廳人員缺乏安全感和歸屬感，隊伍建設缺少凝聚力，這些問題直接影響著駐廳人員工作效率和服務質量。

六是辦事群眾對審批工作缺少了解。經過幾年的發展，行政服務中心在服務百姓方面已得到了一定的成績。但盡管如懷柔行政服務中心的服務群眾滿意度達到了99%以上，卻仍無法避免投訴的情況。經過調研后發現，這些投訴主要集中于兩個方面：一是由于服務中心工作人員服務態度和業務水平等因素，給辦事造成不便引起不滿。另一方面，也確實存在辦事人對行政審批工作不了解，憑主觀意識判斷對錯，任憑工作人員如何解釋，就是認為審批慢、不作為等，對此，中心的工作人員也承受著很大壓力。

懷柔的創新嘗試

種種體制機制原因，導致行政服務中心在切實提高行政審批效率方面發揮的作用有限。如何使這種松散的、物理的行政部門集合發揮出更大的協同作用，各地均在探索創新公共服務平臺的運作模式，懷柔區運用以黨建工作加強基層管理的經驗，創新建立相關審批的工作機制，積極發揮黨建工作引領作用，結合駐廳工作人員黨團關系轉入的情況，發揮黨委統領作用，創新支部管理方式，將支部建設在審批流程上，用黨的工作統領業務工作，以業務工作促進黨的建設，收到較好的成效。

這一創新實踐的核心便是調整黨支部。懷柔區將38個駐廳單位由7個支部整合分為5個黨支部，將有項目審批要件的單位集中到一個黨支部，由牽頭審批單位首席代表任支部書記，牽頭各項審批工作，使黨建工作與具體業務工作融合一體。同時許可辦派科長到各支部任支委，增強協調能力。

第一黨支部由工商局牽頭組成，由工商局的首席代表任支部書記。主要業務工作是內外資企業市場準入性登記注冊事項、法人和其他經濟組織、各種證照及相關事項辦理的服務。

第二黨支部由發改委牽頭組成，發改委的首席代表任支部書記。主要業務工作是基本建設和房地產開發項目的立項審批和備案。雖然發改委派駐的首席代表職務是科員，但我們任命其為支部書記，負責協調審批有關單位的工作。

第三黨支部由住建委牽頭組成，住建委的首席代表任支部書記。主要業務工作是基建項目的招投標、開工證、房產證、房屋登記、文化、教育、科技等方面事項。

第四黨支部由人力社保局牽頭組成，人力社保局的首席代表任支部書記。業務工作側重于社會保障、社會救助和法律援助方面的服務。

第五黨支部由機關牽頭組成，業務工作側重于后勤保障及為駐廳部門提供全方位服務。

另外，為進一步提升企業辦事效率，懷柔區行政服務中心結合中心支部設置情況，重新規劃調整駐廳單位位置，使在一個審批流程上，在同一支部的單位在一個區域辦公，部門間的溝通、協調更加密切，企業辦事更加方便。

在具體的創新實踐中，懷柔區以支部調整加強審批溝通。支部調整后部門間的交流更加密切，審批部門同在一個區域，相互之間聯系更方便，可能回個頭、轉個身、通個話就能將相互之間簡單地審批問題解決掉，避免了辦事人在各單位之間往返。在各部門出現政策調整時，支部內部能及時通氣，遇到疑難問題時及時協商，很好的解決了部門間溝通問題。例如，某企業在辦理環保審批手續時，市級工商局、質監局和環保局對企業的報批文件意見不統一，項目無法繼續推進，同時由于政策多頭問題，也使該類項目審批工作在區內受制。為解決此問題，中心的工商局以第一支部的名義牽頭組織召開三部門主管局長協調會。最終通過了解和溝通，三部門決定以會議紀要的形式解決了該項問題，使該類項目得以順利審批。

同時，以支部力量協調體制問題。目前，懷柔行政服務中心的支部在處理相互制約的非原則性問題時，基本形成了一種“簡單問題通氣解決，復雜問題協商解決，疑難問題分頭請示，原則問題集中上報”的協調工作原則，由事后告知改為事前協商，支部內部間的協調溝通更加順暢，使行政審批在條塊分割的基層末端形成統一。如在今年全國“兩會”以后，國家工商總局、質監總局、藥監總局、衛生部等部門要進行全面調整，將四個部門業務進行整合。為在今年12月底前全面完成此項工作，北京各相關市局要求涉及到移交的業務全面暫辦或緩辦，但市局與分局之間并未就此進行詳細溝通。

針對這些情況，懷柔區為保證投資者、辦事人正在進行的審批業務順利完成，行政服務中心在同一支部的工商、質監、藥監、衛生等部門在接到上級通知后，第一時間相互溝通，加班加點辦結現行業務。同時，幾個部門溝通、商量后在同一時間停止相關業務，避免出現審批矛盾，合理解釋群眾疑問。

此外，以支部建設融合黨建與業務。通過黨委對支部的直接授權，并將支部建在審批流程上，懷柔行政服務中心的支部書記真正發揮了“能管人、能管事、能協調”的作用，也使黨建與業務工作充分融合。半年來，各黨支部認真開展工作，很好的發揮了戰斗堡壘作用。如懷柔區發改委牽頭的第二黨支部認真開展主題黨日活動，組織相關部門深入企業宣講審批服務工作。機關牽頭的第五黨支部借鑒其經驗，創新推出了N+1服務機制，即由中心或支部牽頭，根據審批情況組織多家駐廳單位，深入鎮鄉、園區、企業提供上門服務，將審批服務延伸至基層。在思想建設中，各支部積極落實中心黨委提出的“廳外是各家，進廳是一家”的團隊建設理念，開展多種活動凝心聚力。支部內老黨員積極發揮作用，以老帶新，很好的解決了中心人員流動性大、業務不熟等問題。經常開展支部內座談活動，部門間交流思想和業務工作，改部門單獨作戰成集體智慧，部門間的協調合作進一步增強。由于部門的交流增多，信息增多，能更好地為部門領導提供決策信息。