地方政府投融資平臺分析

摘要：地方政府投融資平臺是在特定的制度和政策背景下產(chǎn)生

的，逐漸顯現(xiàn)出資金管理不規(guī)范、管理機制不到位等問題。本文對地方投融資平臺的現(xiàn)狀和問題進行分析，進而提出完善平臺的相關(guān)策略建議。

關(guān)鍵詞：投融資平臺 現(xiàn)狀 問題 策略建議

1 地方政府投融資平臺內(nèi)涵

2012年贛州政府工作報告中提出“做大做強城投集團、稀土集團、發(fā)展投資集團、國有資產(chǎn)投資集團等國有骨干企業(yè)，著力打造資產(chǎn)超千億元的投融資平臺?！蹦敲吹降资裁词堑胤秸谫Y平臺呢？

通常情況下，所謂地方投融資平臺，就是地方政府通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費、債券、稅費返還形式組建一個公司，該公司的資產(chǎn)和現(xiàn)金流在一定程度上符合融資標(biāo)準(zhǔn)，其承擔(dān)政府融資功能，擁有獨立法人資格，在必要的情況下，通過財政補貼的方式兌現(xiàn)作為還款承諾，進而在一定程度上實現(xiàn)多渠道融資，進而將資金用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目。

目前，全國已有8000家以上的各級政府投融資平臺，大多是地方政府組建的城市建設(shè)開發(fā)投資公司和城市資產(chǎn)經(jīng)營公司等不同類型的公司，負責(zé)公路與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資。

2 地方政府投融資平臺的現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 現(xiàn)狀 2008年，中國政府啟動了4萬億的經(jīng)濟刺激投資計劃，在一定程度上確保經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展，伴隨著國家實施積極的宏觀調(diào)控政策，地方政府融資的積極性不斷加強，作為地方融資的重要舉措，無論是投融資平臺的數(shù)量，還是規(guī)模，地方都呈現(xiàn)出不斷擴大的趨勢。據(jù)估計，2012年末地方政府投融資平臺數(shù)量有8000家，負債約13萬億元。

近幾年，多地政府為了加快城鎮(zhèn)化步伐，進而提出了相應(yīng)的擴大地方投融資平臺。但是，融資渠道問題是城鎮(zhèn)化過程中建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施需要亟待解決的。當(dāng)前，我們不能忽視財政收入增速放緩的現(xiàn)象。2012年，根據(jù)財政部公布全年財政收支情況顯示，全國公共財政收入117210億元，比2011年回落12.2個百分點，同比增長幅度為12.8%。在政府的公共投資中，已經(jīng)有相當(dāng)?shù)囊徊糠植粡墓藏斦囊话泐A(yù)算中進行安排，而是依靠土地出讓所得的大部分收益等政府性基金，以及通過相應(yīng)的地方投融資平臺進行籌集。地方投融資平臺通過發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)等方式，進而在一定程度上不斷拓寬資金融資渠道。對于大多數(shù)地方政府投融資平臺公司來說，從實際情況看，許多根本不具備相應(yīng)的發(fā)行債券的資格，通常情況下，對于絕大多數(shù)投融資公司來說，解決資金短缺問題只有通過向國家開發(fā)銀行和城市商業(yè)銀行進行貸款。據(jù)權(quán)威機構(gòu)統(tǒng)計，我國地方政府投融資平臺的負債中70%都來自于銀行貸款。

2.2 存在的問題 地方政府投融資平臺對于推動城鎮(zhèn)化和公用事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但是也存在一定的債務(wù)風(fēng)險。存在的問題主要有：

2.2.1 融資渠道不廣，融資過度依賴銀行。由于地方財力的有限性，地方政府只能更多地依靠銀行貸款等間接融資方式，缺乏直接融資手段，目前銀行貸款是我國地方政府投融資平臺的主要的融資渠道。通常情況下，有了政府的信用擔(dān)保，在一定程度上銀行會更加青睞于給政府性項目發(fā)放相應(yīng)的貸款，這使得地方政府投融資平臺債務(wù)急劇膨脹，在一定程度上增加了投融資平臺的風(fēng)險。在融資方式對銀行的依賴程度不斷增加，在一定程度上增加了商業(yè)銀行的風(fēng)險。

2.2.2 在法律方面，償還責(zé)任和擔(dān)保責(zé)任失效。按照《擔(dān)保法》、《關(guān)于規(guī)范地方財政擔(dān)保行為的通知》的相關(guān)規(guī)定：“除國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸的以外，任何國家機關(guān)均不得作為保證人。”由此本文認為：在法律方面，地方政府出具的擔(dān)保承諾函根本不具有效力，一旦銀行的貸款，投融資平臺公司難以償還時，銀行對政府所擔(dān)保的還款責(zé)任將不能得到法律的有力保護。當(dāng)他們出現(xiàn)經(jīng)濟糾紛時，銀行利益很難受法律保護。

2.2.3 資金管理不規(guī)范、信息不透明。在打捆貸款后，通常情況下，地方政府投融資平臺公司將籌集到的資金交給建設(shè)單位進行使用，對于項目的建設(shè)和資金的使用情況，平臺公司一般不進行管理，進而在一定程度上導(dǎo)致所融的資金全部脫離融資平臺，也就是脫離了借款人的監(jiān)管范圍，進而對資金不能進行監(jiān)管，出現(xiàn)資金使用不到位的現(xiàn)象。由于地方政府投融資平臺信息的不透明，銀行對其資金流向難以監(jiān)控，很難獲取相關(guān)信息以致過度放貸，這大大增加了平臺公司的債務(wù)風(fēng)險。

2.2.4 投融資平臺缺乏專業(yè)性，管理機制不健全。在地方政府的庇護下，地方政府投融資平臺的資產(chǎn)規(guī)模逐漸擴大，但是，投融資平臺公司的管理人員缺乏響應(yīng)的企業(yè)管理經(jīng)驗和風(fēng)險防范意識，進而在投資過程中很容易出現(xiàn)決策失誤，對建設(shè)項目缺乏科學(xué)的論證，在一定程度上難以滿足當(dāng)?shù)氐男枰?。按照現(xiàn)代企業(yè)制度所的要求，投融資平臺根本不具備完善的的法人治理結(jié)構(gòu)，同時不具備經(jīng)營管理能力。在整個運作過程中，平臺公司帶有濃厚的行政命令色彩，在很大程度上都是地方政府充當(dāng)公司的決策者，根本沒有按照市場經(jīng)濟模式進行。

3 完善地方政府投融資平臺的建議

3.1 健全投融資法律法規(guī) 作為地方政府，隨著投融資環(huán)境的變化，以及平臺規(guī)模的不斷擴大，需要探索和創(chuàng)新投融資模式，為了便于對本地區(qū)的投融資業(yè)務(wù)進行規(guī)范，同時需要制定一系列的文件。國家也應(yīng)該在國務(wù)院、央行和銀監(jiān)會等名義發(fā)布的規(guī)定和通知的基礎(chǔ)上，盡快出臺統(tǒng)一的投融資法律法規(guī)，對投融資主體、投資范圍、運作模式、債務(wù)管理、資金監(jiān)管等內(nèi)容進行明確，進而在一定程度上為強化地方政府投融資工作奠定了法律基礎(chǔ)，提供了保證。

3.2 拓寬融資渠道，大力引進民間資本 為豐富地方融資平臺的融資手段，降低銀行貸款在資金來源中的比重，應(yīng)進一步擴大債券融資的規(guī)模。對于投融資平臺來說，如果其具備一定的規(guī)模，同時具有較強的盈利能力，那么對其進行重組和改制，讓其上市，然后借助發(fā)行股票，以及以增資擴股的方式不斷地籌集資金，為投資方在一定程度上創(chuàng)造優(yōu)越的投資環(huán)境，同時對投融資平臺公司的融資能力進行鞏固和強化。對于規(guī)模較小的平臺公司，通過兼并、收購、聯(lián)合重組等方式，組建規(guī)模較大的平臺公司，不斷擴大其規(guī)模，在一定程度上為上市或發(fā)債積極創(chuàng)造條件，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。同時積極引導(dǎo)民間資金，鼓勵其進入優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域，優(yōu)化民間資本進入地方政府投融資環(huán)境，在一定程度上將政府資金逐漸從經(jīng)營型項目中退出，擺脫地方政府對銀行投融資的依賴性。

3.3 建立和完善投融資平臺的法人治理結(jié)構(gòu) 作為服務(wù)機構(gòu)，地方政府需要轉(zhuǎn)變自身的職能，同時厘清自己與投融資平臺之間的界限，不再將政府官員派向投融資平臺擔(dān)任高管職務(wù)，而是在一定程度上從市場上積極吸納一批高級管理人才，加入到投融資平臺中來，同時加大對高管人員的培訓(xùn)力度，進而在一定程度上不斷提高高管人員的專業(yè)素質(zhì)，以及經(jīng)營管理能力，鞏固和強化對市場和風(fēng)險的把控能力，在一定程度上使投融資平臺逐漸成為獨立的法人實體，在市場經(jīng)濟條件下，讓他們自主經(jīng)營、自負盈虧。通過公司化的運作模式對各投融資平臺進行管理，根據(jù)市場化導(dǎo)向，不但完善其法人治理結(jié)構(gòu)。

3.4 加強信息透明度，理順投融資平臺的債務(wù)管理體制 地方政府投融資平臺需要對資金狀況、貸款情況、項目進展情況、擔(dān)保情況、防控風(fēng)險的能力等信息，加大公開、透明的力度，在可能的情況下，將全部信息動態(tài)地公布于眾，在一定程度上便于銀行，以及相關(guān)部門進行監(jiān)督和決策。同時，銀行需要制定全面謹(jǐn)慎的風(fēng)險管理舉措，進而對項目資本金、發(fā)放打捆貸款等進行管控，同時對地方政府的負債狀況和償債能力等進行重點分析，進而在一定程度上對融資平臺的還款能力和貸款風(fēng)險進行把握。需要政府對投融資平臺債務(wù)進行統(tǒng)一管理，對當(dāng)前多頭舉債、分散使用、調(diào)控不力的局面徹底扭轉(zhuǎn)。建立年度審計制度，杜絕投融資違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象，切實防范地方政府債務(wù)風(fēng)險；建立和完善地方政府投資責(zé)任制度，在一定程度上有效避免地方政府因過度舉債進而將債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給下屆政府，同時可以有效防止地方政府將債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給上級部門。

3.5 健全投融資平臺管理體制，規(guī)范運作機構(gòu) 對中央和地方兩級投融資管理體制進行完善，中央需要設(shè)立投融資管理部門對全國性的投融資業(yè)務(wù)進行統(tǒng)一管理，同時明確資金投放的方向和重點，并指導(dǎo)和協(xié)調(diào)地方投融資工作；對于地方政府來說，需要專門的機構(gòu)統(tǒng)一管理各平臺的投融資和債務(wù)問題，便于中央掌握全國投融資動向及債務(wù)規(guī)模，然后根據(jù)發(fā)展需要，調(diào)整國家的投融資政策。

參考文獻：

[1]王繼平.淺析地方政府投融資平臺問題[J].財會研究.2013（8）.

[2]田新文.地方政府投融資平臺風(fēng)險與對策分析[J].湖北科技學(xué)院學(xué)報，2013（5）.

[3]李海冬.我國地方政府融資平臺存在的問題及對策[J].中國管理信息化，2013（6）.