上海市城市總體規劃與土地利用總體規劃銜接研究及實踐

【摘要】在規劃和國土資源管理機構整合的背景下，上海市以《上海市土地利用總體規劃（2006-2020年）》編制為契機，大力推進土地利用總體規劃和城市總體規劃的“兩規銜接”工作。筆者對其前期工作思路和方法進行了一定的分析，并對后一步的工作提出了幾點設想。

【關鍵詞】上海市；城市總體規劃；土地利用總體規劃；銜接

一、背景

土地利用總體規劃和城市總體規劃都肩負著推動社會經濟和城市建設發展、保護國土資源、維護城鄉生態環境的重要職責，是指導城鄉規劃和建設的重要綱領性文件；兩者有序銜接、統籌協調，對于加快上海經濟發展方式轉變具有十分重要的意義。

上海市以規劃和國土資源管理機構整合為契機，大力推進土地利用總體規劃和城市總體規劃的“兩規銜接”工作研究及實踐。

1、政策的要求

《中華人民共和國土地管理法》第22條規定：“城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。”《城鄉規劃法》第5條也明確規定：“城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。”

2、發展形勢的需求

上海的土地規劃和管理工作面臨著“資源緊約束”階段發展轉型的必然要求。規劃期內，經濟社會快速發展使得城鎮、產業和基礎設施建設仍將保持較高用地需求，土地資源供需矛盾日益突出。同時，規劃要努力推動上海經濟增長由投資驅動向創新驅動轉變、產業發展由依靠傳統要素向依靠新興要素轉變、城鎮發展由規模擴張向功能提升轉變，探索資源節約型的新型發展之路。

因此，加快 “兩規銜接”工作，一是有利于進一步貫徹落實國務院批復的《上海市城市總體規劃（1999-2020）》，促進土地集約節約利用，落實最嚴格的耕地保護制度；二是有利于發揮規劃土地機構整合的體制機制優勢；三是有利于為維護上海長遠發展和生態安全預留空間，促進上海城市可持續發展。

3、當前存在的主要問題

《上海市土地利用總體規劃（1997-2010）》和《上海市城市總體規劃（1999-2020）》分別于1999年和2001年經國務院正式批復。近年來，土地資源的開發利用和城市規劃的有效實施推動了經濟社會的發展，但也面臨著一些矛盾。

既有規劃建設用地規模很大，城市規劃總量超過下達指標

從既有規劃情況分析，城市規劃建設用地總規模已經超過了國家分配指標。

中心城向外蔓延式發展現象比較突出，空間結構亟需優化

中心城規劃楔形綠地與敏感區建設和控制力度較弱，寶山、閔行等集中城市化地區實際已與中心城連為一體，中心城西部地區已經成為外來人口集聚、建設用地明顯擴張的地區，引發了空間、交通、基礎設施、生態和環境等一系列問題。

建設用地結構有待優化，產出效能亟需提高

目前土地利用仍然主要延續外延式的擴展方式。2008年全市工業倉儲（區）用地約占現狀建設用地總量的三分之一，相對偏高，產出效益區域差異比較突出。

耕地后備資源有限，占補平衡問題比較突出

上海是土地資源缺乏型城市，后備耕地資源有限。

二、實踐的思路和原則

城市規劃與土地利用規劃在各自編制過程中形成了不同的工作平臺、技術手段、方法與內容，要做到兩規銜接必然先要統一兩規的技術層面，同時確定兩規的各自主導的部分與共同協作的部分。

1、科學確定規模，合理集約布局

兩規的核心都是用地規模與布局，兩規銜接工作重點是確定建設用地和基本農田的規模和布局。在長期的編制過程中城市規劃較側重于建設用地的規模與布局，基于人口增長和經濟發展預測的規劃建設用地規模往往較大；而土地利用規劃嚴格控制農用地轉為建設用地，依據上一級下達的基本農田保有量、建設用地總規模、建設占用耕地面積等指標進行控制，重在控制。

建設用地以及基本農田規模均是國土部下達的剛性指標，因此兩規銜接工作在規模方面以土地利用規劃為準，而城市規劃則在空間布局方面發揮主導作用。

2、制定技術路線，建立充分協調的技術平臺

為協調用地規模與布局，兩規銜接的技術路線主要分為：梳理、疊加和增減三個階段。其中，在梳理階段，土地利用和城市規劃分別主要梳理土地利用現狀和規劃項目；在疊加階段，將基本農田和現狀建設用地分別與城市規劃方案進行疊加，在此基礎上分析建設用地和基本農田；在增減階段，確保近期重點條塊項目和重要的生態廊道，增減規劃建設范圍，消減規劃建設范圍外的現狀建設用地，以確保基本農田規模并優化建設用地布局。

對接用地分類，統一統計口徑

兩規銜接的基礎是用地分類標準的銜接。鑒于國土部下達建設用地指標的內涵，在用地分類對接中建設用地統計口徑將包括農村建設用地。

利用現有基礎，建立工作底版

兩規銜接的基礎是工作底版的統一，從而可以面向不同的規劃編制規范，靈活的加以分合。本次兩規銜接底版的精度采用1：2000，既兼顧了總體規劃的表現力，也符合項目審批的需求。

結合工作特點，確定工作平臺

本次銜接中AUTOCAD被確定為初期落實建設用地布局時的工作平臺，而ARCGIS則作為后期計算建設用地規模、落實基本農田布局以及出成果圖紙的工作平臺。

三、研究思考及建議

上海市前期的兩規銜接工作對主要技術問題提出了解決方法，形成了較為可行的成果內容和技術路線。但是在工作中仍然遺留了部分不足之處，需在今后工作中進一步研究解決。

1、建立長效機制

通過上海市本輪“兩規銜接”工作的開展，雖然經歷了兩規矛盾充分暴露時的困難和壓力，但最終還是體會到在城市化進程高速發展時期這項工作對城市有序發展的重要性。建議組織編制兩規的管理部門及上級部門應充分重視“兩規銜接”工作，并為其建立一種長效機制進行推廣。

2、創造良好的政策環境

由于我國規劃管理部門和土地管理部門合并設立和單獨設立兩種模式，對“兩規銜接”工作的具體開展也可以采取兩種模式。兩部門合并設立的地區可由市規土局牽頭，邀請具有高資質的城市規劃設計院和土地利用規劃院聯合參加編制，將城市規劃的城鎮體系規劃和土地利用總體規劃充分銜接，形成“兩規銜接”研究成果，作為深入編制同一個區域城市總體規劃和土地利用總體規劃的依據。兩部門獨立設置的地區可提請當地政府牽頭建立兩個部門充分協調的機制或成立共同參與的編制組織。

3、加強交流與合作

針對“兩規銜接”具體工作的開展，基本技術路線和思路應該是一致的，由于我國各地城市的具體情況不一致，所面臨的困難也不盡相同，處理的方式方法會很多，也呼吁從事此項工作的設計院加強聯系和交流，互相傳授經驗，將“兩規銜接”研究工作長期深入開展下去。

參考文獻：

1）胡俊，規劃的變革與變革的規劃——上海城市規劃與土地利用規劃“兩規合一”的實踐與思考 [J]. 城市規劃，2010（06）.

2）上海市人民政府.上海市城市總體規劃（1999-2020年）[R].2001.

3）上海市人民政府.上海市土地利用總體規劃（2010-2020年）[R].2011.