中國古代的公共福利體系

中國是世界上最早建立公共福利體系的國家。在中國古代史上，我們可以看到賜爵籌資、公私合作、政府購買服務等多種模式的探索。

在安徽歙縣鄭村鎮棠樾村東大道上，有7座逶迤成群的牌坊，配合周邊的古祠堂、古民居、古亭居、古亭閣，在廣闊的田園風光、秀麗的山光水色映照下，構成一幅絕美的畫面。我們經常可以在電視里看到這個經典畫面，它已經成為中國傳統文化的重要標志之一。牌坊讓人聯想到的總是封建社會對婦女的迫害，是一條套在古代婦女脖子上的鎖鏈。但其實在7座牌坊里，嚴格意義上只有一座貞節牌坊，而居正中位置的規模最大的一座，是“樂善好施坊”，表彰鮑氏父子大力捐助地方公益事業救濟貧困的善行。這座“義”字牌坊四柱三間三樓，高11.7米，寬11.82米，比那座貞節牌坊要多2根柱子，高出近2米。中國各地還有很多古代遺存的“義”字牌坊，如被古人稱之“天下第一坊”的福建仙游縣“樂善好施”坊，光建造時間就有30多年，精雕細刻，無論建筑造型、結構、雕刻都趨至境。這些都是古代公益慈善事業的重要見證，不僅體現了人類互助的精神，也展現了古代政府以國家榮譽激發人們的善心，彌補政府財力的不足，引導民間資金參與社會福利供給的理財智慧。

多重困境逼迫出貴粟策

西漢初年，由于經歷長年戰亂，經濟凋敝、社會殘破。天子出巡，都找不到4匹同色的馬駕車，將相也只能乘牛車出行，老百姓的生活就更難過了。為了早日恢復經濟，國家采取了大幅降稅政策，以刺激經濟的發展。漢高祖時將田租降到十五稅一，文帝時又減為三十稅一，此后還進一步免去全部田租達13年。人頭稅由每人每年120錢減至40錢，商稅、關稅也有大幅減免。

到了景帝時，生產有了明顯發展，但新問題又來了。農業發展，“五谷豐熟，百姓足，倉廩實，蓄積有余”，帶來的直接后果就是米價大跌，從漢初的每石五千錢降至每石數十錢。糧價下跌，不僅影響農民生產的積極性，而且也嚴重減少了他們的收入，減弱了他們的消費力，影響到他們的生活質量。而減稅政策獲利最大的是地主和富商，他們利用其不斷壯大的財力，操縱物價，放高利貸，迫使農民破產，從而奪取農民的土地和住宅，大事兼并，出現了“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”的局面，嚴重的貧富分化不斷激化社會矛盾。長期的減稅，也導致國家財力減退，特別是國防力量大幅削弱，面臨著匈奴的步步緊逼，漫長的北疆前線各軍鎮要塞戰備物資嚴重缺乏。一時間，內外交困。

這么多問題，只能一個個地解決。一是保持農民生產的積極性，使農業可持續發展。主要措施是不斷下詔勸課農桑，強調重農國策，繼續減稅，按戶口比例設置三老、孝悌、力田若干員，經常給予他們賞賜，以監督農民生產，并通過各種稅收優惠政策鼓勵農民開荒。二是打擊豪強，抑制兼并。任用郅都、王溫舒、嚴延年、寧成這樣的酷吏，痛誅不法豪強。史書上說“至流血十余里”“余皆股栗”“豪強肋息，威震旁郡”。三是通過和親緩和邊境沖突，文景時多次以宗室女為公主，出塞和親。但是以上措施的效果好像都很有限，兼并之風，越演越烈，喪失土地的貧苦農民日益增多。而在邊境，和親打造的和平基礎實在薄弱，沒過幾年，匈奴鐵騎又至，皇帝在詔書中也在哀嘆：“匈奴并暴邊境……夫久結難連兵，中外之國將何以自寧？”

就在這時，晁錯向皇帝上了著名的《論貴粟疏》。他在問題叢生的一團亂麻中，拎出了一條主線，提出“貴粟”之策。也就是鼓勵有錢人家購買農民的糧食捐獻國家。對于能捐獻糧食并運送到邊境糧庫的，國家按照捐獻數額的不同賜予不同爵位，還可以贖罪。按照漢制，商人本來不得為官吏，地位較低，現在有了機會讓他們取得一定的政治身份，還有相當的榮譽，一下就激發了他們的購糧熱情。當然，贖罪也有相當的誘惑力。很快邊防要塞的糧食儲備就充足起來，國家的邊防力量大大加強。接下來又進一步充實各郡縣的儲備，規定只要郡縣儲備足夠一年所需，該郡縣就可以免收農民田租。在這樣政策的鼓勵下，富豪的財力受到一定的削弱，農民的收入保障了，負擔減輕了，國家的儲備充足了，邊防力量也空前加強。敢戰才有和，邊境不僅出現了比較友好和安定的局面，還有匈奴部落來歸，甚至還興起了相互交易的市場。真可謂是牽一發而動全身，著此一策，滿盤皆活。

多元社會福利供給體系的構建

縱觀世界財政史，中國是世界上最早建立公共福利體系的國家。中國古典財政學以民生為基點，其國家生成理論認為，因天之生人有自然的不平等，要建立國家來集中財富、濟貧扶危，所以理財應以養民為本位，以民生為基點。西周有七德六保，齊國有“九惠之教”等社會福利項目。漢初財政支出中，社會福利支出有十多項，包括了收養孤兒、賑恤鰥寡、尊老養老、基礎教育、醫藥救助、放賑救災、喪葬撫恤、助貸貧民、協助生產等。這給政府財政帶來很大壓力，而各項標準還在不斷上漲，如喪葬撫恤費成帝時一人二千錢，到哀帝時增加到一人三千錢。

西方有供給經濟學，提出減稅、減福利的政策主張，因為減稅就意味著政府財政收入減少，那么只能通過減少福利來維持財政收支平衡。漢政府的減稅政策同樣遇到這樣的財政困境，但是漢政府沒有采用減福利的辦法，而是積極探索社會福利多元供給的途徑。漢武帝受晁錯貴粟策的啟發，不僅賣爵籌集賑濟資金，還提出“寵富民之假貸者以救之”，借貸民間資金進行社會救助，其后政府償還富民先行支付的錢物，還對這些義民獎以爵位、官職，或免征若干年租稅。政府還通過同樣方法引導民間資金進入公共工程、文教事業等領域，政府自身也通過出售出租公田、節省政府開支，鼓勵基層政府“畜雞豚，以贍鰥寡貧窮者”等措施，多方面籌集資金。

唐宋繼續把“勸富豪以助濟施”作為重要國策，但只是作為一種補充，主要用于特定的災難救助、軍事支出和水利工程。由于這一時期宗教慈善事業有了很大發展，政府主要通過“政府購買服務”的方法，給予宗教團體一定量的土地，用此后的地租來興辦一些常規性福利機構，來為社會提供養老、醫療、救濟、喪葬等基本公共服務。如唐代的悲田院，宋代的福田院、居養院、漏澤院、安濟坊、安樂病坊等，多是采用這種辦法，由僧人主持。而對于窮人家懷孕的支助，都是一次性“賜以常平錢一千、米一石”，由政府設立專門的舉子倉負責支付。舉子倉在政府撥付的基礎上，也吸納民間捐贈。對于棄嬰的收養，也是用撥付土地的辦法，借助民間力量興辦慈幼莊負責收養。有個人愿意領養的，政府每日給予二升米予以支助。基礎教育事業也是劃撥專門的學田來進行支助。利用宗教和民間慈善力量來興辦福利機構提供基本民生服務，不僅提高了運作效率，也節省了政府開支。這樣官民合作，建立起了“由胎養到祭祀”，用今天的話講就是“從搖籃到墳墓”的社會福利體系。

西方供給經濟學的減稅政策雖然在一定程度上促進了經濟的復蘇和發展，但是其削減福利的政策卻造成了更多的社會矛盾和沖突。在剛剛去世的英國前首相撒切爾夫人的葬禮上，我們還看到憤怒的人們舉著她嘴里滴血的漫畫在抗議，他們對撒切爾夫人30年前推行供給經濟學主張、削減福利還耿耿于懷。古代中國政府卻通過一定制度性激勵，積極引進民間資金和組織來參與公共服務的供給，建立多元供給的社會服務系統，對社會穩定和發展起到了重要作用，而且降低了公共產品供給成本，提高政府的公共服務效率。

以國家榮譽鼓勵善行

明清時期雖然把一些慈善機構收回，由官府自辦，但還是積極引導民間資金投資社會福利事業，推動公私合作的公共設施建設。在賜爵籌資方面，進一步制度化，確立一系列的標準，并積極引導民間組織和資金參與地方架橋修路、挖井建池等公共設施建設，如《泉州府志》記載，泉州明清造橋260座，大多是公私合作建造，其中還有60多座是僧人主持興造。明清時代最大的制度創新是制定了“立牌坊以彰尚義”的制度，就是通過特定的國家榮譽，來表彰人們的善行，引導人們積極出資參與社會福利和地方公共建設。牌坊的表彰對象，不僅包括納錢獲爵者，還包括大量在民間鄉里、宗族互助中表現突出者。

古代國家提供社會福利的對象，與當代福利國家不同，主要局限于貧而無告和遭受天災這樣的特殊對象，所以國家也極力鼓勵民間互助來提供涵蓋面更廣闊的社會福利事業。如“先天下之憂而憂”的范仲淹創辦的范氏義莊，通過范仲淹等族人捐獻的公田收取的田租，為全族人提供每日白米一升，每年冬衣一匹，而且還提供嫁娶喪葬補助、基礎教育的學費、升學考試的路費等服務。范氏義莊延續了五個朝代，從1049到1949年整整900年，受到歷代多位皇帝的表彰，成為古代鄉里慈善的楷模。但這些善行以前主要是通過政府“勸募”和提倡表彰來鼓勵，缺乏具體的表彰形式，牌坊制的創建正好彌補了這一環。

牌坊，高大雄偉的門洞式建筑，是中國的紀念碑雕塑，彰顯了牌坊主人的巨大功德，其頂端鑲嵌著一塊“玉音”板，左右兩條飛龍環繞，皇帝御筆親題“樂善好施”四個大字，這是中國古代最高的國家級榮譽。牌坊的層高、檐頂、立柱、額枋、抱鼓石、斗拱、花版，浮雕的圖案，乃至圓、透、高、淺、平、陰等雕刻方法，組合出不同的榮譽等級。在古代，要得到這樣一個牌坊并不容易。相傳清代安徽歙縣鮑漱芳父子在當地置義田，辦義莊，鋪路修橋，常年熱心公益事業，其善行義舉在當地有口皆碑。從中央到地方都有不少官員上書為鮑氏立“義”字坊。但嘉慶皇帝還覺得不夠，暗示鮑家當時安徽、江蘇、浙江三省軍餉匱乏，鮑家立即主動捐贈三省三年軍餉。接著洪澤湖決堤，“諸壩災民嗷嗷待食”，鮑家捐米6萬石。淮河、黃河發生嚴重的洪澇災害，鮑家又捐麥4萬石，并捐銀修筑了長達800里的淮河河堤。這些捐贈，使不少百姓獲益，“所存活者不少數十萬人”。所有這些義舉，才終于贏得了這座“義”字牌坊。這也就是棠樾村七座牌坊中位于正中間的規模最大的一座牌坊。

公共產品理論認為，公共產品的特征是具有完全的非排他性和非競爭性，具有這種特征的產品存在著“市場失靈”，因此只能由政府來提供。但無論是從歷史上看，還是從社會現實來看，任何一個國家的政府都不可能是公共產品唯一的供給主體，都無法獨自提供全社會的所有公共產品。在公共產品的供給上應當實現政府與市場、政府與民間的協調合作，構建層次多樣的供給結構，從而發揮不同主體在信息、資金、人才方面的自身優勢。不僅在中國古代史上，我們可以看到賜爵籌資、公私合作、政府購買服務等多種模式的探索，在西方歷史上，我們同樣可以看到類似的探索，雅典的公共事務多采用按照財產等級進行捐獻，羅馬城的建設中廣泛運用公私合作模式，基督教會、伊斯蘭教會等宗教團體也同樣參與過公益事務。

當代西方不少國家通過設立國家榮譽來表彰和引導民間力量參與社會公益事業，根據貢獻的主要內容和重要程度授予本國公民和外國公民不同名目和等級的勛章，取得了很好的社會效果，對公益事業的發展起到了很好的激勵和引導作用。我國香港還有類似的“太平紳士”制度。太平紳士是一種身份的象征，備受社會各界尊崇，因此有不少社區人士皆踴躍捐款，以期獲委任為太平紳士。

這些都可以為我們今天在人均財政支出還很薄弱的情況下，構建社會保障體系時提供參考。政府購買服務、公私合作、設立國家榮譽都是可以探索的方向。國家榮譽還可以分門別類，制定不同類別的國家勛章。可以設置專項勛章，引導民間資金向農村投入，向公共服務投入，讓社會協同，公眾參與，共同促進民生財政的新進展。

（作者系財政部財政科學研究所副研究員）