京津冀一體化中的跨界治理問題及對策研究

摘 要：京津冀一體化已是大勢所趨，但圍繞京津冀區域內共存的環境、資源、資本、產業、信息、人才、安全等問題卻日益突出，且因各自利益訴求一直爭執不休難以解決，嚴重阻礙了區域內的跨界治理，也直接影響到一體化進程，亟需通過大規劃、合作聯盟和制度建設，促進京津冀都市圈健康發展。

關鍵詞：京津冀一體化；跨界治理；對策

近年，京津冀在交通互通、項目合作、學術技術交流、信息服務一卡通、旅游休閑生活等方面大大推進了一體化步伐，帶來互惠共享、共建的最佳時機。但由于長期的區域行政分割、規劃的各自為政及各自利益的短期占有，導致因對公共環境資源的責任不清、對人才發展環境的巨大差距、對產業布局的不協調、對信息技術擁有的不對稱以及政策傾斜的嚴重不平等等區域內共存問題，引發有關區域合作與共同治理等方面的諸多難題，抑制了京津冀都市圈的健康發展。本文力圖綜合分析，探尋京津冀一體化中涉及到的跨界治理問題，從而為推進跨界治理工作提供初步參考。

1 京津冀一體化進程中的跨界治理問題

1.1 區域對接、企業對接面臨的跨區域環境治理問題

1.1.1 空氣環境問題。由于對京津冀區域內主要污染物的來源、分布及成因等重要問題缺乏全面系統的認識和重視，一直以來對區域內大氣污染源都沒有實施有效措施根治。據中科院重大項目“京津塘區域環境污染調控技術與示范”的專家調研顯示：京津冀區域每公頃年平均降塵量約1.2噸，相當于每平方米每月有10克灰塵沉降。其中，活性氮沉降量相當于發達國家的十幾倍，有害重金屬和多環芳烴的沉降量是歐美的幾十倍。其中主要是二氧化硫、氮氧化物老污染物和臭氧、細粒子（PM2.5）等新型污染物。特別是今年上半年環保部三次發布城市空氣質量，河北先后有7至6個城市位居前十，京津皆成為5月份空氣最差前十之一，pm2.5指數超標嚴重，引發全國關注。但京津冀間卻相互指責埋怨，如何治理依舊是個難題。

1.1.2 水環境問題。河北北部是京津冀的天然生態屏障，一直為京津及下游大多城市提供優質水源、調節流量和氣候、調節地下水、生物多樣性等多種生態服務。近幾年，京津冀三地政府都對上游的這種長期無償服務提供了專項補償資金。但由于常年上游環境的無償透支，此項資金遠不能滿足維護生態環境的需要。同時，環京津還有8萬多平方公里的貧困帶，此區域內河湖干枯斷流、濕地山泉消失、水土流失加劇、地表水源污染、土地沙化、草場退化、森林破壞和沙塵暴的頻繁發生，直接威脅環京津冀北地區城市供水安全和大氣環境質量的改善。如天津、唐山頻現供水荒，北京多次供水危機和應急調水、官廳水庫飲用水質降低等，都與環京津貧困帶貧困性生態問題相關。特殊的區位決定了貧困和生態問題的雙重存在，事關整個區域現代化和生態安全，具有重大的經濟和政治影響。

1.2 人員頻繁流動的跨界治理問題

1.2.1 人才交流與合作中的地域差別問題。2006年12月京津冀三地聯合簽訂了《京津冀人才交流合作協議書》，協議提出，三方在舉辦人才交流洽談會、技術項目洽談會、招聘引進人才等方面逐步加強合作。幾年來，廊坊市90%以上的高新技術企業與京津高校院所建立了穩定的合作關系；秦皇島市與清華大學建立了研究生暑期社會實踐基地，為近百家企事業單位開發科研項目。不過省區域內其他地市的人才吸納狀況還不盡人意，大多因為工資待遇低、科研環境差、產業鏈低端而長期存在人才向京津區域流動的趨勢。據《中國人才發展報告》顯示，京津對河北的輻射和帶動作用十分微弱，相反吸收能力依舊很強大。這樣的京津冀人才一體化必將形成人才單一流動，不僅嚴重流失河北自身的人才資源，而且加大區域內人才結構的不合理。

1.2.2 流動人口增多出現上訪、犯罪等案件的協查問題。多年來，區域邊界平安建設工作一直存在死角死面，導致邊界區域產生的群眾矛盾糾紛和治安隱患較多，特別是首都周邊的市縣鄉，每到重大節日和重要活動日，都成為嚴控區域。但由于一些市縣鄉的部分群眾自身利益問題沒有及時妥善解決，加之進京成本低，不管大矛盾小糾紛常選擇進京越級上訪，給首都的社會穩定帶來巨大壓力。

河北在以首都的護城河、京津的安全帶為榮的同時，更擔負著如何管理因各種矛盾而導致的進京上訪等維穩工作，同時也擔負著對流竄作案人員的監控與打防。但由于區域內的管理限制，一方面在逐級上報過程中極易錯過矛盾調處的有利時機，從而使矛盾升級；另一方面，由于各區域的防控與專項打擊行動是在各自的地方政府主導下進行，在互通信息上不夠及時，在統一行動上不一致，結果造成監控與打防的力度不夠，使犯罪率高居不下，群眾的安全感和滿意度不高。

1.3 區域產業互補與服務京津的跨界協同問題

京津冀產業結構一直存在不合理現象，雖北京的大型重工業已經向外轉移，天津港口服務產業在蓬勃發展，但總體上河北的產業很難與京津互補，特別是服務京津的產業鏈很不完善。

1.3.1 都市農業的興起與困境并存。“圍繞城市、依托城市、服務城市”，具有生產基地、生態屏障、旅游休閑、引導輻射和示范教育等多種功能的都市農業，在京津冀都市圈中正成為新興產業，并為京津周邊農民尋找發展途徑帶來新機遇。2010年河北省成立了蔬菜產業發展局，已有近30個環京津蔬菜基地。又如廊坊以“休閑、高端、集約”定位新型農業業態，保定則把自己定位于首都經濟圈重要消費品生產基地與綠色農副產品供應基地、現代物流中轉基地等。

然而，京津龐大的蔬菜消費卻大多來自于山東，超市里百姓生活必需品也大多來自全國的各大品牌，河北的眾多農副產品及地方特產卻很少在京津見到。另外，北京的都市農業發展在北方較為領先，其五個發展圈框架基本成型，其第五圈雖然提到與外埠橫向聯系，但并未把重點放在與天津、河北的對接上，而是突出與山東等老基地對接。

1.3.2 休閑服務業遍地開花與知名度不高并存。目前各地都打出休閑旅游產業吸引各地消費人群，且在采摘、垂釣、農家樂、溫泉養生、健身養老等城郊休閑項目上向園區規劃發展，但大多存在分布零散、規模發展遲緩、休閑項目少、一條龍服務功能欠缺等問題，使河北的休閑服務業品牌少，知名度低，很難吸引京津冀各類人群的消費需求。

1.3.3 開發區及園區相鄰與產業雷同并存。京津冀區域密布著各級別、各類型的開發區、產業園區，有的甚至已連在一起，如津濱工業園與廊坊開發區隔路相望。北京周邊已被園區包圍，如燕郊、大廠、香河、涿州、固安、順義、通州、亦莊、海淀等。然而在劃地開發的同時，各區域的各自規劃與項目引進，不僅導致相鄰區域產業雷同，更帶來土地資源的過度占有和環境破壞，亟需大規劃下的協調機制進行統籌。

1.3.4 公共資源合理共享與跨界共治問題。京津冀都市圈的公共資源極為豐富，但因京津兩大直轄市的特殊地位，一直以來在公共資源的占有、享有以及政策傾斜上都得天獨厚地擁有著先機和優越性，河北雖為近鄰，且京津周邊被河北各市縣包圍，但卻很難同享優惠。自提出大北京戰略以來，京津冀的軌道交通迅速發展，進京下衛的半小時時空對接，讓周邊群眾有了便利條件，不過交通先行的良好構建也帶來對各項共有資源如何共同維護、如何協同管理等問題，強化了京津的排外心理，對京津冀一體化極為不利。

2 解決的對策

解決京津冀一體化進程中的跨界治理問題應以平等協商為基本原則、以實現跨界區域利益共享共建為目的。其總思路是：以制度創新為保障，落實《京津冀都市圈發展規劃》，建立完善區域一體化發展的體制機制；以環境治理為前提，通過產業整合、結構優化、資源合理使用與保護，提升京津冀區域空氣、土壤、水的質量，保護植被及礦產等資源的合理存量；以基礎設施建設為突破口，在道路、交通、港口、機場建設上實現對接與資源整合；以一體化市場建設為基礎，促進資金、技術、人才、信息等生產要素的自由流動；以產業合作為核心，通過區域內各城市產業結構的調整和空間重組，加強產業聯系，打造產業內部縱向與產業之間橫向聯系的產業價值鏈。從而，形成以京津為核心，以周邊城市為依托的城市經濟職能互補、分工合理、協調優化的發展格局。

今年，河北省委書記周本順頻繁調訪省內各市縣，多次提出，隨著國際化步伐加快，京津一定會形成世界性都市圈，這個都市圈的連綿區就在河北。因此，謀劃此區域利益共同點，解決跨界間的各類問題，必將在今后的競爭與合作中凸顯，應盡快抓住以下重點。

2.1 共同構建區域一體化合作聯盟制度體系

區域一體化合作聯盟制度體系應包括京津冀區域合作委員會（主要是以政府為主導的區域協調委員會）、各個層面的定期協商溝通機制（特別是高層領導定期會晤制度）、京津冀統籌發展機構（區域協調委員會下設的專門機構，如規劃、基礎設施、產業、資源、環境、人才、文化等方面）、區域間風險防范機制及相應的法律保障機制。此體系重點是成立國務院直屬的區域合作委員會及其內部設立的負責日常事務的各專業委員會和工作小組（如京津冀重大基礎設施開發管理委員會、京津冀航運中心管理委員會、京津冀環境治理委員會等專業或綜合職能管理機構），不斷拓展京津冀區域在交通、能源、水資源、生態保護、旅游發展、生產基地、人才交流、社會治安等方面的聯合與協作。

自十八大及今年兩會后，京津冀一體化步伐大大加快，5月，津冀雙方簽署了《天津市河北省深化經濟與社會發展合作框架協議》。根據協議，天津與河北省將在推進區域一體化進程、完善交通網絡體系、深化港口物流合作、提高水資源保障能力、推動產業轉移升級、加強科技研發合作、加強農副產品對接、加快旅游會展融合、拓寬金融合作領域、建立合作協調機制十個方面，進一步深化合作，互利共贏。同月，京冀雙方簽署了《北京市--河北省2013至2015年合作框架協議》和十一個專項協議。如今，京津冀一體化依舊處在三方利益訴求及草擬發展規劃階段，亟需京津冀三地政府立足區域長遠發展，在國家法律政策和區域一體化合作聯盟框架下，突破原有體制機制障礙，協調區域間的利益關系。

2.2 加快建立資源共享與保護機制

京津冀地處環渤海區域的中心位置，聚集著北京、天津和河北8個城市組成的都市經濟圈，具有政治、區位、資源、科技、人才等多方面的優勢，是我國北方發展程度最高的經濟核心地區。三地在經濟、資源上各有所長，而且互補性很強。北京擁有知識經濟等優勢，天津擁有加工制造業和海運等優勢，河北則擁有重化工業和資源等優勢。然而，多年來京津冀區域資源開采過度、水污染日趨嚴重、水資源大幅度減少、空氣質量加劇下降，已造成京津冀在資源、環境、安全等問題上一榮俱榮、一損俱損的現實利益鏈條。因此，突出加快建立資源共享與協作保護機制，不僅有利于三方優勢互補、協商負責，更重要是提升區域的整體環境與競爭力。

2011年河北省委省政府把環首都綠色經濟圈作為河北四大戰略之首，目的就是要在京津冀合作中搭建一個共享平臺。特別提出，要把環首都的14個縣在交通、通訊、基礎設施上實行同城待遇，首先在公共資源方面實現一體化。其中廊坊、保定、唐山等地已成為此區域中的核心位置，率先在享有便利交通、通訊基礎設施上得益于京津兩市強大的發展擴張機會。但同時在協同一致的機制中三方還應協商建立起保護資源（土壤、水、植被、礦產等）的相應管理制度，特別是面對京津冀區域污染物存在嚴重區域內城市間相互輸送問題，亟需建立起垃圾污水等協同治理機制，建立起改善空氣質量和環境維護治理機制。另外，還應建立起跨界區域的社會治安監察維穩機制等。

2.3 以新型城鎮化為指導整合開發區

中國的新型城鎮化已是大勢所趨，這是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區及各類開發區的協調融合發展、互促共進的城鎮化。這將為打破原有地域行政布局創造條件，也將對跨界區域的種種難題提供解決的途徑。

目前，各地一些開發區已率先試點推進新型城鎮化建設，京津冀區域的開發區、園區大多也已成為各城鎮新區的重要組成部分。能否把新型城鎮化建設要求和京津冀跨界區域的開發區、園區等進行統籌規劃，突出經濟、人居、生態復合功能，將推動開發區朝著新型城鎮化方向發展，起到雙重效果。因此，三方政府應在京津冀都市圈規劃基礎上，修訂完善各自的中長期規劃，突出比較優勢，鼓勵分工與合作，以區域為單位建立自己的優勢主導產業群，重新構建京津冀都市圈產業格局。首先區域內相鄰開發區、園區要按照地域和產業特點實現空間、產業布局的整合構建，提高土地、水等資源的利用率；其次要圍繞開發區產城一體，優化功能布局，完善城市金融、物流、信息等綜合服務功能，合理規劃建設學校、醫院、文化、體育等公共服務設施。要特別注意：必須避免借此機會盲目擴張、規劃，上沒有優勢和前景的項目；必須避免出現新一輪資源浪費，特別是土地資源、空間資源的濫用。

2.4 積極為京津提供各種服務

服務京津是河北特別是環京津城鄉區域一直以來的指導思想，但要做好服務必須找準自身優勢和京津發展需求。重點應在環境建設、人才對接、農產品基地、休閑養老服務、產業資本吸納等方面發揮作用。在合作發展中，河北要堅持“三不”，即不違背首都經濟圈的規劃，不上影響首都生態環境的項目，不增加首都城市功能疏解的壓力。著力打造首都生態環境的“大屏障”，努力當好首都優質服務的“后勤部”，堅決當好維護首都和諧穩定的“護城河”。

其中，應突出發展休閑養老服務業，從前景上看，鄉村趣味體驗休閑、養老養生服務將會快速增長，河北應利用區位優勢、產業特色，優先引導和培育集采摘、種養、垂釣、農家樂、購物等樂趣于一體的休閑生態產業鏈，特別是以特色種養為主要內容的體驗式休閑產業和以保健養生為主要內容的養老產業。同時，鄉村旅游開發應在自身品牌、品質、特色、新穎等方面做文章，盡量在檔次、功能、創意等方面別具風格。目前京津冀周邊多數城鄉區域還沒有開發跨界共享的休閑生態、養生養老產業鏈，市場空間極大。

總之，京津冀都市圈在一體化對接中面臨的跨界治理問題很多，也很難短時間解決，需要相關配套的一系列協調機制，需要政策支持、技術互助、人才互動、治安互協、產業互補、資源環境共治，才有可能現實京津冀都市圈社會經濟文化的的共有、共享、共繁榮。

參考文獻

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[2]李燕.京津冀區域合作機制研究—基于政府制度創新視角[J].城市，2010.01期.

[3]深化津冀交流合作 推動區域協調發展.燕趙晚報，2013-05-22.

作者簡介：劉菲（1963，9-），女，籍貫：河北省廊坊市，現職稱：教授，學歷：本科，研究方向：城市文化及發展。