當前環境執法面臨的困難及對策

摘要：當前，在環境保護領域，還存在環境法律不完善，環境執法機制不健全，環境執法隊伍力量不足等實實在在的困難。本文就環境執法中的薄弱環節及其對策和措施進行了探討。

關鍵詞：環境執法 依法行政 環境保護

隨著我國改革開放的不斷深入和現代化建設三十多年的高速發展，環境領域日益積累的深層次矛盾不斷顯現。當前，我國正處在工業化、城鎮化加速發展的時期，各種自然災害和人為活動帶來的環境風險不斷加劇，各種突發環境事件以更加復雜、多樣的形式為公眾所關注。當前環境執法工作在日益變化的社會新形勢面前，顯得滯后，并面臨著各種困難。在對環境形勢新變化和新特征進行分析的基礎上，提出相應的政策建議。

1 環境執法工作中存在的問題

1.1 環境法律法規不完善 ①環境立法上仍有空白。首先是環境立法在內容方面存在空白。例如，在環境污染防治方面，在噪聲的管理和控制，以及防治放射性物質污染等領域，還沒有相應的法律制度；其次程序方面存在空白。目前，在我國的法律體系中，環境行政處罰、環境調解和信訪等方面缺乏相應的法律規定。②環境保護相關法律立法、修訂工作嚴重滯后。在一些重要領域，如放射性污染防治、有毒化學品管理、危險廢棄物管理等方面，環保部門缺乏具體的法律依據。隨著城市化進程的不斷加快，人民生活水平的日益提高，餐飲、娛樂、油煙擾民、空調噪聲、工業噪聲及熱、光、氣味、電磁輻射等各種污染源大量涌現。③現行的環保法律不適應當前嚴峻的環境形勢的需要。在市場經濟條件下，企業為了追求利潤最大化，節省成本，不考慮排污對環境的影響，甚至采取向社會轉嫁污染的辦法來獲取自身利益，其結果是造成嚴重的環境污染和資源的極大浪費。現行的環保法律法規卻無法制止這種以犧牲環境為代價的經濟發展方式。

1.2 環境執法機制不健全 ①行政干預難避免。各級環保部門按照《中華人民共和國環境保護法》的相關規定，對本轄區環境依法實施監督和管理。但是，在現實生活中，來自各級行政方面的人情干擾環保部門的執法活動。當地政府會對環保局開展的一系列正常的監督管理工作（企業檢查、收排污費、處理信訪等）進行干涉阻撓。②說情風嚴重影響辦案質量。為了增加財政收入，地方政府縱容企業違法排污，企業暴力抗拒環境執法的現象時有發生。對于那些拒絕排污申報、拒不執行建設項目環保審批、閑置治污設施的企業，按照法律規定，環保部門對其進行處罰，各個層面的權力、人情等紛至沓來，環保部門的執法辦案受到嚴重干擾。③統一監督管理難實現。一是環保部門與有關部門之間，在職責、關系方面沒有離清界限；二是在政府的部門中，環保部門與“有關部門”平行，不存在領導與管理的關系。雖然法律法規、規章制度等比較多，但是其職能范圍沒有明確，并且在一定程度上存在職能交叉現象，而且對于未履行職責的情況，沒有規定相應的法律責任，不利于環境問題的解決。

1.3 環境守法、違法成本倒掛 環保部門在環保執法過程中，經常陷入“排污—查處—罰款—繼續排污—繼續罰款—再繼續排污”的惡性循環中，環保部門希望通過罰款的方式解決排污問題，沒有從根本上徹底解決問題。進而在一定程度上出現執法不斷，罰款不斷，排污不止的惡性循環。引發這種現象的原因：執法部門執法成本較高，企業違法成本較低、而守法成本較高，進而形成環境執法成本倒掛的局面。

1.4 執法人員素質不高、力量不足 環保部門在環境執法過程中，其人員素質、執法力量等在一定程度上直接影響著執法效果。環境執法涉及的領域比較廣，主要包括水、氣、固體廢物和放射性物質等，所以，一方面要求執法人員具有基本的政治素質、職業道德，另一方面具備淵博的科學知識和扎實的專業技術知識。

2 對我國環境執法的幾點對策探討

2.1 盡快完善環境法律法規 立法和法律修訂工作要跟上環境形勢發展的需要。站在整個法律體系的高度，修改《憲法》、《環境保護法》和其他相關法律法規，提高法律的預見性和前瞻性。環境立法重點應放在：①抓緊制定迫切需要的法律，填補主要的立法空白；②制定配套法規，配合國務院法制部門制定大氣、固體廢棄物、噪聲污染防治法律實施細則；③制定相應的規章和規范性文件；④加強和推動地方環境立法。

2.2 改革環保管理體制，健全環境執法機制

2.2.1 建立統一監督管理與分部門監督管理相結合的機制。環境保護涉及多個領域和多個方面，是一項綜合性的系統工程。在環保執法過程中，環保部門“包打天下”的時代早已不復存在，需要動員、聯合社會各界力量，建立統一監管與分部門監管相結合的管理體制。不斷完善檢查的內容、檢查的形式：一是對單一隨機檢查的方式進行變革，建立健全定期與不定期的檢查制度；二是打破傳統的檢查方式，爭取人大、政協、黨委、政府等有關部門的支持，通過聯合，成立聯合檢查組，徹底解決執法過程中遇到的難題。改變以往只查企業，不查相關部門的工作方式。既要查企業的治污情況，又要查相關部門履行環保職責的情況。

在執法過程中，聯合執法也會產生一些弊端，如果環境保護執法主體之間缺乏協調性，在一定程度上影響多元化和規范化建設，其法律效用受到嚴重影響。所以，在環保領域需要在環境保護法規環境標準、環境規劃、環境監測規范、環境保護信息發布五個方面進行制度的統一。

2.2.2 省以下垂直管理，改革環保管理體制。在管理體制方面，通過雙重領導的方式對環保部門進行管理，其中地方政府是管理的主體。因此，環保部門在環保檢查過程中，出現地方政府行政干預和地方主義保護的現象就不足為怪，尤其是越接近基層，地方領導的環保意識就越淡薄，進而在一定程度上干預程度就越強，環保執法工作越難展開。同時，區域環境作為一個整體，按照行政區域的方式很難將其分開，所以對其進行統一管理。

2.3 規范環境執法，加大處罰力度

2.3.1 規范環境執法，提高執法效率。一是環境執法過程中確保執法的平等性，在執法中要一視同仁；二是環境執法過程中確保執法的公正性，嚴格按照環境執法程序進行執法，對環境法律做到準確地使用，樹立秉公辦事的形象；三是環境執法過程中確保執法的合理性，將執法行為發生錯誤的概率降到最低，正確行使行政權力，合理地使用自由裁量權，防止、克服部門利益至上和隨意擴大、濫用職權的傾向。

2.3.2 對違法企業加大處罰力度。在環保執法過程中，對于違法企業（屢次違法、故意偷排、超標排放）在一定程度上加大處罰的力度。在限期治理期間，對相關企業進行限產、限排處理，建設增加排污總量的項目要堅決禁止，絕不姑息。經過限期治理或停產整頓后，依然沒有實現達標排放的，向有關政府機關提出申請，做出關停決定，否則，將按照有關規定對相關責任人追究其監管失職的責任。

2.4 提升環境執法人員的素質和執法能力

2.4.1 應當提高執法人員素質。隨著經濟社會的快速發展，公眾對環境質量的要求和利用法律武器維權的意識將不斷增強，對環保部門的執法能力和效率要求也越來越高。環保機構要把好環境執法人員采用關和多層次、多方位的培訓教育關，建立嚴格的考核、淘汰、監督制度。

2.4.2 應當加大對環境執法投入。一方面加大對環境執法人員培訓力度，豐富相關人員的法律知識，樹立良好的職業道德，不斷培養和提高執法人員的素質，提升其綜合業務水平。另一方面要建立、健全行政執法責任制、考核評議制、行政執法過錯追究制等。

2.4.3 提高群眾參與環境執法的程度。為了提高環境質量，需要加大環境執法的力度，為此要不斷提高人民群眾的環保意識，讓廣大人民群眾參與到環境執法中來，為此，加大環境保護的宣傳力度，同時做好教育工作，幫助廣大群眾樹立環境危機意識，強化自身的時代責任感，在一定程度上，為環境執法的順利進行奠定基礎。

依靠環保一個部門的力量做好環境保護事業是遠遠不夠的，按照黨委領導、政府負責、人大監督、環保統一監管，有關部門分工協作，污染者治理，群眾參與的原則，建立健全環境保護機制，進而在一定程度上推動環保工作順利開展。

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作者簡介：

呂建亮（1982-），男，陜西寶雞人，助理工程師，主要從事污染減排工作。