服務型政府要義探析

摘要：“服務型政府”是由我國學者首創的一個概念。但是在服務型政府建設與實踐過程中我們遭遇了一些困難，主要原因在于現有的關于服務型政府的定義存在缺憾，對服務型政府界定不清。服務型政府的定位，是由我黨的根本宗旨決定的。“服務”既是本質屬性，也是最重要的執政方式。本文通過對服務型政府內涵及其要義的分析，探究我國服務型政府的界定及其提供有效服務的手段問題，并對服務型政府建設的關鍵點進行了相應的思考。

關鍵詞：服務型政府 管制型政府 政府職能轉變

1 服務型政府的含義

“服務型政府”這個概念是由我國地方政府和學術界首先提出并在一些地方政府實行，而后被中央采納的一個概念①。黨的十八大報告中提出：深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。服務型政府的定位，是由我黨的根本宗旨決定的。“服務”既是本質屬性，也是最重要的執政方式。建設服務型政府既要從理論上界定清楚它的內涵，也要從實踐探索實現它的有效手段。目前，我國理論界對服務型政府的理解有以下三種主流觀點：

1.1 服務型政府是秉承“人本”觀念兼顧效率與公平的政府

這是以張康之為代表的服務型政府觀點。張康之教授以美國學者丹尼爾·貝爾關于后工業社會的描述為背景，闡述了現代服務型政府必須能夠適應知識經濟發展、社會主體階級變遷、信息技術廣泛應用等與工業社會大不相同的問題。《在后工業背景下思考服務型政府》一文中，通過與傳統管制型政府的比較分析，他闡述了五條關于服務型政府的原則性構想。在政府導向問題上，他認為統治型、管制型政府都屬于控制導向型政府，而后工業社會要求的是一個服務導向型政府，控制從屬于服務。在效率和公平的問題上，他認為服務型政府要有能力將二者有機結合，追求公正。同時，他認為現代服務型政府的“人本”觀念須延伸至政府內部，從而有利于政府內部的信任、合作，更有利于加強政府與公眾的信任與合作關系。最后，他闡述了對于法治政府的理解：服務型政府應當是能夠將法治與德治完美結合的政府。

1.2 服務型政府是履行提供公共服務職能的政府

這是以遲福林為代表的服務型政府觀點。遲福林教授從政府提供公共服務職能的角度出發，對服務型政府做了一個全面的理解。在《以公共服務建設為中心的政府轉型》一文中，他以經濟領域為例，認為傳統政府主導型的經濟增長方式在現有的形式下已顯落后，突出表現在政府對微觀經濟體干預過多，而在宏觀調控方面作為不足，尤其是惠及社會民生、發展的一系列公共產品提供不足。因此，他認為服務型政府更關注以下三方面的公共產品及公共服務的提供：一是面向企業和社會提供的公共產品和公共服務；二是社會性的公共產品和公共服務，如保險、教育、醫療；三是提供制度性的公共服務，如金融制度、農業扶持制度等。

1.3 服務型政府是體現新型政民關系履行公共服務職能的政府

這是以劉熙瑞為代表的服務型政府觀點。劉熙瑞教授首先從政民關系入手，提出服務型政府必須建立一個新型的“主—仆”關系，強調民眾的被服務地位與監督作用。在此基礎上，他強調服務型政府要重視公民權利。公民權利的實現是新型政民關系的內在要求。在政府的職能上，他的觀點同遲福林教授一致，即強調“服務”職能，具體表現則是政府的各項工作都以公民便利為中心。在建設法治政府上，他認為應當用法治政府取代管制型政府的人治格局，運用法律手段規范公權的行使，防止假借公權謀私利。

上述三種關于服務型政府的觀點盡管闡述的角度不同，強調的側重不同，但都抓住了服務型政府的本質和原則：服務型政府必須以服務為導向，樹立“以人為本”的服務理念；政府的工作重心應當是為社會主體提供公共產品和公共服務。張康之教授的觀點重在適應后工業社會的需要，強調人本觀念下效率與公平的結合；遲福林教授從政府職能入手直指服務型政府的要義核心——公共服務職能；劉熙瑞教授重在新型“政民關系”的建立以及在此基礎上政府職能的體現。三種觀點共同構建了服務型政府理論的基本框架。在三位學者為代表的理論闡述基礎上，許多學者又相繼提出了“有限政府”、“透明政府”等一系列相關概念。可以說，對服務型政府的理論探討已經取得了一定的成果。接下來的應該是通過實踐的層面去體現服務型政府理論的論述，并不斷完善它，最終構建適應后工業社會發展需要并具有可持續發展性的服務型政府理論與實踐體系。

2 從管制型政府的分析探析服務型政府的要義

“服務型政府”作為一個具有中國特色的詞匯，其要義的探析應當結合我國管制型政府實踐的經驗教訓以及新形勢的發展需要來展開，是超越現有經驗獲取對政府職能的新認識。

2.1 服務型政府是我國政府在經濟全球化背景下的必然選擇

長期以來，我國的政府行政管理是一個管制型政府的模式。它的基本特征主要表現在命令行政、一統行政、人情行政、經驗行政、弱責行政等五個方面。由此帶來了政府主導、擅權專權、監督缺失、全能政府且職能呈無限擴張之勢等一系列問題。具體主要表現在以下方面：

2.1.1 公共倫理缺失，公權濫用情況嚴重

公務員行為普遍缺乏系統的公共倫理標準約束和指導。在政府工作人員的行為中，道德的作用更多體現在個體的修養和素質上。公共倫理標準的缺失，既有封建社會的傳統原因，也有計劃經濟體制慣性作用的原因，更有現代政府片面理解政府職能及其公權力的原因。在我國封建社會，帝王出于自身統治需要以及小農經濟的封閉性，造成傳統的道德倫理中“私德”重于“公德”。建國后長期的計劃經濟體制作用，使全能政府的地位得以確立和強化。改革開放以來，政府主導型的經濟發展模式使得政府忙于經濟發展事務，而疏于政府公共倫理建設。全能政府在改革開放中憑借公權力作用實現了經濟快速發展的同時，由于缺乏對政府公權力的有效監督機制，導致了公權私有化、公權“期權化”、公權侵犯私權等嚴重公權濫用情況。致使政府在公民中的公信度和權威度受到大大的損傷。

2.1.2 “人治”理念未得改變，而且有愈來愈強大之勢

中國社會歷史傳統上就是一個崇尚“人治”的社會。新中國成立后歷經行政體制改革，“人治”的理念仍廣泛存在于我國政府的行政管理當中。“雖然公開的等級制度已不復存在，但特權觀念卻在一部分人的心中沉淀了下來。尤其是在某些領導干部的思想深處，常常有凌駕于群眾之上，不愿受法律、制度制約的意識在作怪”②。這種意識，在我國司法不獨立的情況下，必帶來“人治”大于“法治”的結果。如部門法設立的依據有失公正、科學，而且法與法之間常有沖突；有法不依，執法不嚴，違法輕究甚至不究；公權力侵犯私權利現象時有發生，等等，致使法律的尊嚴與權威性受到極大的挑戰。如此種種在監督乏力的機制下，依法治國執政為民的宗旨受到了損害，“人治”之風復又抬頭且有越演越烈之勢。嚴重違背了執政黨的根本宗旨。

2.1.3 政府行政機構改革效果不顯，全能政府改而不變

受計劃經濟體制慣性作用，加之政府對公權力認識的偏差，我國政府的管制性特點歷經多次行政機構改革不僅沒有得到消減，反而越發加強，有膨脹之勢。具體體現在職能交叉重疊，政出多門、多頭管理，行政審批事項多、環節多、權力大。與此同時，在社會主義市場經濟發展的進程中仍能不時地看到全能型政府的身影。如按政府的理解判斷進行重大經濟項目決策；插手微觀活動管得過細等等。如產業轉型升級問題上，政府該管什么、不該管什么沒有明確的邊界劃分，嚴重影響了市場主體自主性與創造性的發揮。其結果必然是行政效能低下、社會資源浪費嚴重。

2.1.4 政府主導意識膨脹，社會組織邊緣化

正常的社會運行是政府公共行政組織與非政府組織職能邊界清晰地共同作為治理、服務社會及其公民。我國的社會組織先天發育不良。在強勢政府公權力的縫隙下生存。為求生存發展不得不尋求與政府公權力建立各種紐帶，致使社會組織后天成長多顯畸形，無法形成專業的、有影響力的話語權，難當正常社會組織積極參與社會管理、公共服務之責，也就難成政府行政機構與非政府組織雙足齊立共同服務社會及其公民的正常態勢。政府主導意識膨脹和公民意識薄弱共存，其結果必然是行政效能低下、社會民生欠賬嚴重、社會矛盾重疊積累而危機四伏。

綜上所述，變革管制型政府，建設服務型政府是我們的必然選擇。

2.2 服務型政府的基本內涵

2.2.1 服務型政府的根基在社會主義的基本價值觀、憲法原則以及我黨的宗旨。社會主義的基本價值觀，就是社會平等、政治民主和以人為本的“制度化形態”。這是我們構筑國家“軟實力”的基本要素。中國共產黨的執政宗旨是全心全意為人民服務。各級政府作為執政黨的代言機構應責無旁貸地踐行執政黨的執政宗旨。

2.2.2 服務型政府的本質是民主與負責。即服務型政府是一個尊重并實現民之所需、民之所愿，對人民負責的政府。前者是指政府的性質，后者是指政府的目的。人民民主是共和國憲法所賦予人民的基本權利。它既界定了政府的有限性，也反映了社會主義民主政治的本質，在現實的制度安排中兩者不可偏廢。這是服務型政府本質特征的表現。

2.2.3 服務型政府的核心是法治與公平。法治是現代政府的一個基本特征，是規范政府與社會、政府與市場、政府與公民關系的準繩和保證。政府只有依照憲法履行公共行政的職能，才能在全社會確立其權威和公信力，也才能使政府機構及其成員構建起一個良性循環的機制。在此機制中，通過公共政策和制度的制定、實施，使社會各方共享經濟社會發展的利益，進而彰顯社會的公平。因此，服務型政府的核心是法治與公平。這是提高黨和政府執政能力的關鍵環節，也是依法治國的根本要求和體現。

2.2.4 服務型政府的工作重心在為社會提供公共產品和公共服務。服務型政府突出的是公共服務，即關注每個公民利益的維護、需要和愿望的滿足，服務社會及其公民。因此，改善全體人民群眾的生活水平和生活質量是服務型政府的首要任務。義務教育、公共醫療與衛生、社會福利和社會保障、勞動力就業與培訓、環境保護、公共基礎設施、社會安全與秩序等等，成為了服務型政府最基本的義務與工作重心。

2.2.5 服務型政府的機理是有限權力下的有限責任。有限權力是現代政府的一個重要特征，也是完善政府治理、優化政府結構、提高政府工作效能的一個重要內容。是建立服務型政府的重要手段和客觀要求。政府職能的基本領域，是在維護國家機器正常運轉的前提下，滿足通過市場機制滿足不了或滿足不好的社會公共需要。提供公共管理與公共服務是服務型政府的根本職能所在。政府只有集中精力做好屬于自己份內的事情，兢兢業業履行職責，才能真正有所作為。因此，合理分權是提高政府執政能力、建立服務型政府的基本前提和客觀要求。

3 服務型政府建設的幾個關鍵點思考

根據上述服務型政府的要義分析，我國要建設服務型政府可以從下面幾個方面入手：

3.1 切實轉變政府職能是服務型政府建設的前提

轉變政府職能是我國服務型政府建設的首要任務，也是建設服務型政府的前提。建設和發展社會主義市場經濟是我國今后經濟發展的一個總方向和總目標。市場經濟發展的規律以及實踐告訴我們，把經濟決策權歸還給市場主體，讓市場主體分散決策并獨立承擔經濟后果和社會影響，政府只專注于向市場主體提供自由競爭、公平交易的市場環境；專注于市場環境和市場秩序的建立與維護，降低市場經濟活動的運行成本，增進市場效率。這種有限理性的思維，更有利于推動市場經濟的健康發展。因此，深化行政審批制度改革，是建設服務型政府的基礎工作。《行政許可法》是我國深入進行行政審批制度改革的重要法律依據。市場經濟自由競爭的理念是“非禁即入”。政府只有切實縮減行政審批的范圍，實現審批行為的規范化、法制化，才有可能實現向服務型模式的轉變。

3.2 提高政府行政質量是服務型政府建設的目標

服務型政府應該追求的是政府行政質量，而不是簡單的行政效率。當政府假借民意、民愿而行為時，效率越高，危害越大。因此，政府在公共行政中的決策及資源配置應該以滿足民之所需、民之所愿為目標。長期以來我們的政府被行政質量低下、運作成本高企困擾著。降低政府運作成本的根本在于合理分解政府權力，從全能型政府走向有限政府。具體來說就是通過積極培育、發展和規范社會組織，如各類行業協會、商會等，發揮社會組織專業化提供公共服務及其產品的作用，減少政府規制范圍，并明確政府規制實施細則，從而減低行政成本，與此同時提高政府對民之所需、民之所求、民之所愿的回應性。政府的回應性是衡量政府服務質量的重要指標。定期地、主動地向社會征詢意見、解釋政策和回答問題，對公眾提出的問題和要求及時做出反饋。這是政府回應性的具體表現。一個具有充分回應性的服務型政府，必帶來政府在權力結構中的角色轉變，即由原來的公共權力統治者，變為市場秩序的監管者和公共服務的提供者。

3.3 從執政為民出發構建服務型政府

執政為民的根本體現就是維護公共利益。這是服務型政府的根本標志，也是政府公務人員的行為準則。從公共利益出發要求切實解決當前的一個突出問題，即政府部門中存在的程度不同的公共利益部門化的現象。這種現象嚴重背離服務型政府的要求。老子在《道德經》里講：“我無欲，而民自樸。”這里的“我”，指的就是執政者。也就是，執政者如果沒有私欲，老百姓和社會風氣自然就會淳樸；否則，就會敗壞社會風氣。在社會利益多元化的今天，作為公共利益代表的政府，有責任在多元利益關系表達和博弈的基礎上，維護公平正義，尋求社會多元利益關系的均衡點，并切實做好這個均衡點上各方利益訴求的滿足。

3.4 在法律的框架下運行權力是服務型政府建設的保障

黨的第十八次代表大會報告中明確指出：以制度管權力。其實質就是要在法律的框架下運行權力。美國總統羅斯福有一句關于法律的至理名言：“沒有人不受法律制約，沒有人不受法律保護（No man is about the law， and no man below it）。”法律是人類駕馭自己的準則。其規范作用是通過權力和義務來實現的。法律的最高境界是執行兌現。行政權與司法權、立法權不同，它具有主動性和進攻性。政府是掌公權之地，如無法律強力約束，公權天生的擴張性必將侵犯私權。因此，尊重法律、敬畏法律是服務型政府制定決策、執行決策的重要基石。韓非子說過：“國無長強，無長弱。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”③。服務型政府必以法治為理念，以完善的法律條文細則與規范自由裁量權的應用為體現。在服務型政府的法治理念中，法律具有至高無上的地位。政府及其公職人員在行權之時不越界、不越權，強調政府及其公職人員與公民在法律上的平等地位。在維護法律尊嚴與權威的同時，服務型政府還應重視提高執法人員的法律水平，以及致力于提高全民的法律修養。在法律的框架下，結合公共倫理道德體系的建設與完善，使得政府自身的角色和運作、政府能效的發揮以及政府治理下的社會各主體都能夠符合公共倫理的基本要求。重塑政府形象與政府公信力。

3.5 尊重和保護公民知情權、參與權是服務型政府建設的重要條件

知情權是公民的基本權利。《國語·周語上》：“防民之口，甚于防川，川壅而潰，傷人必多，民亦如之。是故為川者，決之使導；為民者，宣之使言。”可見，維持國家社會穩定的要訣在于“使導”和“使言”。因此，服務型政府必須尊重和保護公民對于政府事務的知情權，提高公民參與公共事務的范圍和程度。這是服務型政府“公民本位”根本理念的要求和體現。廣泛的公民參與程度能夠為政府科學決策提供全方位的信息，尤其是專業化團體的專業意見，能夠減少政府決策的失誤，避免政府官員短視行為帶來的危害，也是增加公眾滿意度的最佳途徑。公民意識的提高，能夠完善內外問責機制，發展異體問責，更加有效地約束政府公權的行使。最重要的是，公民的參與過程是政府與公民雙向互動的過程。在這個過程中，雙方通過加深了解，增強彼此間的信任，有利于政府在利益多元化的環境里把握利益均衡點，并共同維護公共利益。

注釋：

①劉熙瑞：《序》第1頁.井 敏，構建服務型政府：理論與實踐，北京大學出版社，2006年版.

②楊小云.實現從人治意識走向法治意識的歷史性轉變，湖南師范大學社會科學學報，2000年（06）第35頁.

③韓非子.山西古籍出版社，2003第一版第20頁.

參考文獻：

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[5]趙暉著.轉變政府職能與建設服務型政府——當代中國公共管理與社區治理叢書第3輯[M].廣州：廣東人民出版社，2008年.

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作者簡介：黃麗霞（1962-），女，廣東佛山人，經濟學副教授，碩士研究生導師，研究方向：人力資源管理、政府管理職能。