貧困地區推進農村金融產品和服務創新存在的難點和建議

近年來，為改進和提升農村金融服務水平，著力緩解農村和農民融資困難的問題，人民銀行和各金融機構積極推進金融產品和服務方式創新，取得了一定成效。從國家級貧困縣寧蒗的情況來看，為滿足民眾的融資需求，促進“三農”的發展，金融機構創新推出了農戶聯保貸款、小額信用貸款、惠農卡貸款、貸免扶補貸款、小額創業擔保貸款、林權抵押貸款、農村宅基地抵押貸款、小企業房產抵押貸款等品種，至2012年底，這些創新金融產品貸款余額近2億元，在一定程度上緩解了民眾的融資需求。但由于受各種因素制約，當前農村金融產品和服務方式創新在貧困地區推進過程中仍然存在一些問題。

一、貧困地區農村金融產品和服務創新工作中存在的問題

（一）法律法規制約金融產品的創新

由于貧困地區農民的有效抵押擔保物少，而農村金融產品和服務創新的關鍵點，在于擴大有效抵押擔保物權范疇，獲得法律支持并具法律效力。但目前，貧困地區結合實際開展的金融產品創新過程中，由于受法律和行政法規的制約，創新工作也存在不少困難。如寧蒗縣農村信用社在轄內推出的農村房屋抵押貸款，截至2013年6月30日，貸款余額達2420萬元，貸款農戶102戶，取得了較好的社會效益。但從實踐來看，由于受《擔保法》和《物權法》中“以房屋抵押時不能將房屋所有權與土地使用權相剝離，農村房屋宅基地屬集體土地不能抵押”，“農民只享有宅基地使用權”等相關規定的制約，農村宅基地抵押受限，農房抵押違背“地隨房走”原則，實際上造成信用社發放貸款后無法律保障的尷尬境地，導致信貸風險加大，影響了信用社創新的積極性。

（二）保障體系缺位影響農村金融創新發展

從寧蒗的情況來看，擔保體系尚不完善，農村資金風險規避和補償機制不健全。寧蒗是國家級貧困縣，財政收入少，2012年一般預算收入僅1.87億元，保正常運轉都每年需中央轉移支付19多億元，無力出資建立相關的擔保基金或補償基金；農民人均純收入僅3700多元，大多數農戶可用于抵、質押的財產有限，擔保能力不足；農業保險發展滯后，使得農業生產和農業投資項目缺乏風險分散渠道，基層金融機構對農村金融產品創新的內在創新動力不足。另一方面，農業作為弱質產業，農民作為弱勢群體，特別是在貧困地區，農業的投入產出率很低，農民因災返貧、因病致貧的現象比較突出，農產品遭受自然災害損失的風險極大，農業保障措施的缺乏，必然影響農村金融創新的發展。

（三）涉農金融機構少導致創新的動力和主體不足

作為國家級貧困縣，寧蒗縣現有金融機構5家，實際具備信貸能力的機構僅三家，營業網點8個，從業人員130余人，全縣15個鄉鎮僅有5個鄉鎮有農村信用社，其余10個鄉鎮沒有固定的銀行業金融機構及網點。而寧蒗縣農村信用社作為唯一在鄉鎮有網點的金融機構，大量的農村金融服務主要由其提供，其他機構無法與之相比。機構少，意味著競爭壓力小，創新的動力不足；機構少，同時創新的主體也少，推出的產品和服務的數量也就相對較少。

（四）“一刀切”的管理體制制約著基層部門創新的積極性

隨著商業銀行集約化經營戰略轉移的推進，國有銀行與股份制銀行對基層分支機構的貸款權限上收到總行、省分行，其經營方式和金融產品基本都由其總行或上級行作出統一規定，基層的主動權極小，相應的責任卻很大，權責不對等。作為在寧蒗的政策性銀行農業發展銀行和國有商業銀行農業銀行也是這種管理模式，在此情況下，基層機構的金融產品和服務創新的積極性很難調動起來。

（五）配套政策不完善影響創新效能

在農村金融創新過程中，擔保物權包括土地承包經營權、林權、牲畜、房產、宅基地等的權屬，涉及農業、林業、國土等諸多行業管理部門，涉及評估、工商、公證、司法等契約、合同認定和鑒證機關，大量的協調工作要開展，短期內很難完成，如果沒有相關配套的政策法規的支持，沒有政府協調有序、運行有效的制度和機制保障，農村物權與融資有效對接是很難實現的。如寧蒗雖屬于林業大縣，全縣森林覆蓋率為68.7%，從2008年寧蒗縣開展集體林權制度改革以來，林地確權面積已達到598.15萬畝。但全縣金融機構僅發放過3筆林權抵押貸款共計300萬元，其中兩筆貸款嚴格來說不屬于真正意義上的林權抵押貸款。從2012年至今，轄內金融機構未發放過新的林權抵押貸款，目前貸款余額為30萬元。產生這種狀況與相關政策措施不配套不完善有很大關系。

（六）農村金融生態環境欠佳影響創新的投入

農村金融產品的創新需要以較為堅實的社會信用基礎及有效的信用保障體系為后盾，而業務創新水平與信用體系建設及信用環境狀況密切相關。從寧蒗來看，雖然近幾年經過多方努力金融運行環境有了一些好轉，但總體的社會信用意識、法制觀念、營運環境還有待進一步改善，基于風險控制考慮，轄內的農行、信用社等金融機構在產品創新、服務創新方面的投入上比較審慎。

二、幾點建議

（一）建立農村有效抵押擔保物的法律安全保障機制

土地承包經營權、農村住房及宅基地，在抵押的有效運用上具有廣闊的空間，核心首先是法律支持保障。農村金融產品和服務方式創新，推出具有普遍性和有效性的信貸品種和服務方式是最終目標，但重要的環節還是要解決好政府有關行業管理部門的工作協調和合法保障問題，要在探索建立擔保物權屬登記、備案、評估、流轉、確權等一系列有效機制和法律法規，為創新工作提供法律支持，規避金融信貸風險。

（二）加強協調激發涉農金融機構創新工作的源動力

農村金融機構是農村金融創新的主體，沒有他們的積極主動配合，金融創新工作就失去了動力，也無法取得進展。在推進創新工作中，要根據實際情況不斷完善相關法規、措施，進一步協調解決地方政府和農村金融機構配合、協作問題，在推動地方政府加大支持力度的同時，進一步激發金融機構的主動性、能動性和創造性，使轄區農村金融機構主動適應經濟社會發展對金融的多元化需求，并在風險可控前提下創新跟進產品服務意識。

（三）加強完善農村金融體系建設

貧困地區由于前幾年金融改革大量機構撤并、退出，導致農村地區金融機構和營業網點減少，創新主體缺失，民眾難以得到有效的金融服務。要推動農村金融產品和服務創新工作的廣泛開展，就要努力創造條件，完善貧困地區的金融體系，制定優惠政策積極引進國有商業銀行、股份銀行、村鎮銀行等機構進駐設點，鼓勵有條件的個人成立小額貸款公司，豐富服務內容，增加服務機構，才能改善創新主體單一，創新動力不足的問題。

（四）制定完善農村金融服務的配套政策

從國家層面要加大支持力度，適當延長貧困地區農村金融機構減免稅或調整降低稅率政策，以鼓勵涉農金融機構的支農投入和金融創新。同時，健全農業保險體系，將農作物自然災害、農民意外傷害等列入保險責任范圍，實行低保險費率或由國家財政補貼保險費，擴大理賠受益面，降低農業風險損失，保障農業貸款安全。另外，作為地方政府應從長遠發展考慮，千方百計籌措資金，建立和完善相應的擔保基金和風險補償基金，以提升金融機構創新的信心和貸款投放的積極性。

（五）努力營造良好的金融創新外部環境

農村金融產品與服務方式的創新是一項系統工程，離不開配套政策的支持和外部環境的完善。為此，各銀行業金融機構上級行應制定更加靈活的信貸管理、責任考核措施，在落實信貸風險控制責任制的基礎上，適當放寬基層銀行業機構信貸產品與服務創新權限。同時，要大力發展各類規范化中介組織，切實降低確權、登記、過戶等中介服務成本，以有效降低金融產品創新成本。另外，要進一步推進誠實守信意識教育，完善社會信用體系建設，加強法律法規宣傳，為農村金融創新營造良好的外部環境。

人民銀行寧蒗縣支行課題負責人：周繼明

成員：夏永春（執筆） 胡文學 何青林