我國農(nóng)地征用中尋租現(xiàn)象的法經(jīng)濟學分析

【摘要】本文就中國城市化客觀進程中的法律不完備性，分析在農(nóng)地轉為非農(nóng)用地中產(chǎn)生的地方政府尋租行為，研究得出尋租不僅侵害農(nóng)民權益，更給社會造成巨大福利損失。本文嘗試以法經(jīng)濟學的犯罪預期模型作為理論支點，論證了改革農(nóng)地征用制度以使農(nóng)地征用中政府官員的尋租行為減少至社會最優(yōu)的基本思路。

【關鍵詞】農(nóng)地征用 法經(jīng)濟學 犯罪模型 尋租

一、引言

任何國家的工業(yè)化、城市化進程都伴隨著農(nóng)田轉為非農(nóng)田的客觀進程。在中國，地方政府掌握著決定土地使用的權力，他們通過征用方式使農(nóng)地轉為非農(nóng)業(yè)用地以爭取開發(fā)投資、拉動經(jīng)濟增長和城市化，并為吸引好項目競相壓低土地出讓金。有觀點認為，中國30年的經(jīng)濟改革奇跡正是得益于城市之間投資項目的激烈競爭。現(xiàn)今制度下的地方政府招商引資方式既有利于自身政績提升，又促進當?shù)亟?jīng)濟增長。但問題的嚴重性是，農(nóng)民的失地補償明顯得不償失，有過多行政干預無視農(nóng)民利益，甚至逼得農(nóng)民不斷上訪、上訴，致使地方農(nóng)地征用的矛盾沖突屢見不鮮。如何保證城市發(fā)展效率又不失微觀公平、實現(xiàn)征地的總體帕雷托改進，本文借助于法經(jīng)濟學的犯罪預期模型對此進行研究。

二、法經(jīng)濟學犯罪預期模型特點

法經(jīng)濟學的分析方法于19世紀60年代早期起源于美國。Posner（1990）認為法經(jīng)濟學的基本概念是經(jīng)濟學的邏輯可以為法律分析提供有益的信息。法經(jīng)濟學的理論大體分為財產(chǎn)法、合同法、侵權法以及犯罪和刑罰的經(jīng)濟理論四部分。在犯罪和刑罰的經(jīng)濟理論中，罪犯行為的預期模型的假設是理性犯罪。

（一）理性犯罪

理性犯罪是指沒有道德觀念的理性人，他們理性決定實現(xiàn)非法目的的途徑，而不受罪惡感或內(nèi)心道德約束。理性罪犯通過成本收益比較其犯罪收益與預期懲罰決定是否犯罪，這比一時沖動犯罪具有更高的故意成分，這就可用經(jīng)濟模型加以分析；而非理性犯罪則更需心理學、社會學的分析。

（二）犯罪最優(yōu)決策

首先假設信息充分，罪犯知道犯罪成本、收益和有關概率，其次假設罪犯的風險偏好為中性，且所有犯罪成本收益都可以貨幣形式表示。

如圖1所示，45°線代表的是一種特別的威懾懲罰方法，即懲罰數(shù)量正好等于貪污額x的罰金，故稱作完美吐贓線。然而，犯罪懲罰的目的是威懾故意的傷害，而不是賠償這些傷害。因此，對貪污的實際懲罰必須超過完美吐贓，超出多少取決于法律體系的設計。考慮到罪犯受罰的不確定，理性罪犯在考慮包括貪污在內(nèi)的任何犯罪行為時，他都會將被懲罰的可能性p（x）考慮進去。將懲罰金額f（x）乘以懲罰的概率p（x）即犯罪的預期懲罰。理性的罪犯只有當貪污的收益超過預期懲罰才會實施犯罪，即貪污額在x1至x2的范圍內(nèi)犯罪才有利可圖。

（三）社會最優(yōu)威懾點

正如不能完全消滅失業(yè)一樣，威懾犯罪的成本使得一個理性的社會也不能完全消滅犯罪。那么多少的犯罪率才是可取的呢？這就要權衡犯罪所導致的凈成本和預防犯罪的成本。如圖2所示，MSC曲線代表在一定程度上減少犯罪的邊際社會成本，MSB曲線衡量的是達到各種程度的犯罪減少或威懾效應時的邊際社會收益。當減少犯罪的邊際社會成本等于邊際社會收益時便實現(xiàn)了社會最優(yōu)威懾，這時犯罪率應減少D﹡。而低于D﹡值的任何程度的犯罪減少量，進一步減少犯罪的邊際社會收益都大于邊際社會成本，因此社會應當進一步減少犯罪；而對于高于D﹡值的任何程度的犯罪減少量，進一步減少犯罪的邊際社會成本都大于邊際社會收益，因此社會應當放任更多的犯罪。

三、尋租的法經(jīng)濟學分析

法經(jīng)濟學的犯罪模型著眼于理性犯罪，它之所以能夠作為分析農(nóng)地征用的支點，是因為代表地方政府實施征地的官員行為大致符合理性。下面研究中，筆者試圖找出農(nóng)地征用中對尋租的社會最優(yōu)威懾水平D﹡和其最優(yōu)貪污額x﹡的關系，并指出怎樣促進由x﹡向D﹡的轉變。

（一）法律背景和征地現(xiàn)狀

我國2004年《憲法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用，并給予補償。不過，對于公共利益的界定并不明確。

我國《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，任何單位或個人使用土地，必須使用國有土地。換言之，凡是不屬于該集體經(jīng)濟組織的用地單位或個人需要使用土地，無論是公益性還是商業(yè)性用途，都必須請求政府動用征地權，從而滿足其用地的需要。

我國《中華人民共和國土地管理法》還規(guī)定：政府征用農(nóng)地按照被征用土地的原用途即農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途給予補償；而建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得。

以上暗示：無論征來的土地置以何用，政府皆可以“公共利益” 的名義行使征地權，從而獲得土地的市場價值與農(nóng)地補償費的差價。也許法律背后的用意是通過降低工業(yè)化與城市化發(fā)展的用地成本、從而有利于地方發(fā)展和城市化進程。只是發(fā)展和進程由農(nóng)民買單。暫不論法律規(guī)定的補償范圍偏低，補償費用截留、拖欠或扣減，導致顯失公平性發(fā)展的效率難持久。本文的研究關鍵是如何控制征地中的尋租行為。

（二）尋租的法經(jīng)濟學分析

1994年1月1日，伴隨著分稅制的出臺，地方政府從中央的利益母體中分離出來，開始有權依法自主安排以地方稅形式獲得的財政收入。財政包干體制不僅僅改變了地方政府的行為，使其逐漸成為一個具有獨立經(jīng)濟利益目標的經(jīng)濟組織，而且形成了中國特有的一種競爭方式，即地方與地方之間的競爭[4]。從此，地方政府對地方利益的關注使其近似于“經(jīng)濟人”政府。

地方利益內(nèi)涵包括兩方面：一是地方經(jīng)濟增長，二是地方官員政績；前者往往決定后者。為追求更多地方利益，地方政府通過征地將農(nóng)地改為非農(nóng)用地，一方面獲得巨大差價，另一方面招商帶動經(jīng)濟。且由于法律規(guī)定的征地補償額是一個只有上限而無下限的彈性區(qū)間，“經(jīng)濟人”政府必然會為攫取更大利益而壓低補償額，直到其執(zhí)行成本等于其額外收益為止。另一方面，隨著農(nóng)民利益被侵犯的保護意識不斷提升，圍繞農(nóng)地征用的社會沖突不斷增加，國家糧食安全難以保障，農(nóng)地轉用資源配置效率低下，失地農(nóng)民得不到保障。這時，地方政府尋租的邊際社會成本已大于邊際社會收益。

土地作為財富之母的價值日益顯現(xiàn)，非農(nóng)用途的土地價格迅速上漲使得“以地生財”成為當?shù)卣徑庳斦毫Α⑼苿咏?jīng)濟增長的強大動力和主要來源。地方政府為推動招商引資，實現(xiàn)政績工程，打法律“擦邊球”，對大量征用土地中的尋租行為采取默許甚至支持的態(tài)度。對此尋租行為，借助于法經(jīng)濟學模型，社會可以提高p（x）和p’（x），在法律上確立農(nóng)地征用的領導責任制和問責制，管制土地征用的尋租行為，追究負責人的法律責任；并在法律中給予農(nóng)民在土地征用中的知情權、參與權和申訴權，提高農(nóng)民的博弈平臺。

另外，在農(nóng)地征用中因尋租挪用、侵占的補償費和生活安置費，真是農(nóng)民失去的應得賠償，這需要法律確立國家作為最后賠償責任[5]，并按農(nóng)民損失的程度超額賠償，既確保農(nóng)民的補償權益，又提高了f（x）和f’（x）的威懾性。

四、結論

中國的地方農(nóng)地征用問題不僅關系到地方政府的經(jīng)濟增長和社會利益，且關系到我國的糧食安全及城市化進程變革，可謂“牽一發(fā)而動全身”。基于土地尋租的嚴重性，改革并完善現(xiàn)行的農(nóng)地征用制度已成為必然趨勢。改革需要成本，完全消滅土地尋租并不可能，劇烈的政治變革也不利于社會穩(wěn)定。我們該做的，就是在循著[p’（x）f（x）+ p（x）f’（x）]增大這個大方向下，按小平同志的“試一試，看一看”的改革思路，穩(wěn)健地、逐步地進行法律的修復完善，朝著實現(xiàn)征地的帕雷托方向不斷改進。

參考文獻

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[3]Richard A. Posner ：A Theory of Primitive Society with Special Reference to Law[J]. Journal of Law and Economics， 1980，ⅩⅩⅢ（1）：1-53.

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作者簡介：吳靖燁（1984-），女，漢族，江蘇無錫人，在讀經(jīng)濟學博士，中國社會科學院經(jīng)濟研究所，研究方向：西方經(jīng)濟學。

（編輯：劉影）