城鄉規劃管理中公眾參與制度研究
2013-12-31 00:00:00馬長青李倩
房地產導刊 2013年7期
（1中南大學商學院；2住房和城鄉建設部城鄉規劃管理中心）
摘要：公眾參與制度建設是推進城鄉規劃管理水平提高，保障城鄉規劃公平公正的有效措施，是貫徹《城鄉規劃法》的切實要求，是加強政務公開、完善行政公示制度的重要組成部分。通過對國外相關理論和實踐的綜述和對國內城市廣泛調研，對當前我國城鄉規劃管理中公眾參與制度建設的現狀與問題進行了深入剖析，從法律法規完善、規劃知識普及、公眾意見反饋機制建立和實現有效互動等方面提出了加強城鄉規劃管理中公眾參與制度建設的有效對策。
關鍵詞：城鄉規劃管理，公眾參與，制度
Abstract： The development of “Participation of the public system for urban - rural planning” is the effective measures to improve the Administration and ensure the fairness of urban and rural planning. It also can enhance the government affairs and carry out
Key Word： Administration of Urban-Rural Planning，Participation of the public，System
城鄉規劃管理中的公眾參與制度建設是我國各級政府推行依法行政、政務公開、民主決策、以人為本原則的具體體現，對進一步加強城鄉規劃管理、科學編制和實施城鄉規劃、保障城鄉規劃的公平公正具有積極的現實意義。
一、完善城鄉規劃管理中公眾參與制度的背景
1、城鄉規劃公眾參與制度建設是貫徹《城鄉規劃法》的法定要求。城鄉規劃工作決定城鄉空間資源的配置，事關城鄉的協調發展與經濟、社會可持續發展，涉及各行各業、千家萬戶。要履行好這些職責，就不能再沿用計劃經濟條件下傳統封閉型的規劃工作模式，而要以提高政府決策的科學性、實現執政為民的宗旨為目標，以維護好公共利益、協調好各種利益關系以及公權和私權的關系為出發點，建立城鄉規劃工作新機制。城鄉規劃公眾參與制度的建立能夠保證規劃工作的公正、高效和工作人員的廉潔；通過擴大群眾的參與度把人民群眾對建設項目的知情權、建議權和私權的維護落到實處；能更大范圍地匯集全社會的智慧和力量，使城鄉規劃依據更加充分，視野更加開闊，決策更加科學；能進一步增強城鄉規劃工作的透明度，讓城鄉規劃決策制定實施過程像陽光一樣呈現在人民大眾面前，從而讓他們更加關注城鄉規劃，更加方便、有效地監督城鄉規劃的實施，維護自己的正當權益。
2、城鄉規劃公眾參與制度是政務公開制度在具體領域的體現和落實。
新時期，城鄉規劃在經濟社會發展中的作用日益顯著，規劃部門已經成為各級政府的重要職能部門，這就要求規劃部門必須堅持依法行政、政務公開的原則，由封閉管理向陽光政務轉變，由關門決策向民主決策轉變。公眾參與有利于規劃政策、規劃編制及規劃行政許可的科學化、民主化。通過公眾參與，可以及時發現、解決問題與矛盾，完善政策和規劃，有利于規劃實施；公眾參與有利于對行政機關的監督。可以將規劃許可的運作置于社會和利益相關者的監督之下，便于利益相關者依法行使其監督權，可以有效防止對規劃的隨意變更和規劃許可的不當，從而有利于遏制權力的濫用。
3、城鄉規劃公眾參與制度是我國行政公示制度的一部分
作為政府調控的重要手段，城鄉規劃的公共政策屬性勿庸置疑。這種公共政策屬性，決定了城鄉規劃必然要從國家主體轉向民眾主體。也就是說，城鄉規劃的民主化是社會主義民主政治建設很重要的組成部分，在規劃領域的知情權是老百姓政治權力的很重要一個組成方面，老百姓有權力了解規劃過程、參與規劃決策。因此，必須從制度上保障老百姓有機會參與到規劃的全過程，科學合理的建議也應該得到規劃部門的尊重和采納。近年來，隨著“以人為本”理念的深入人心，公眾參與城鄉規劃開始成為規劃界普遍關注和討論的問題，經濟、社會各方面的發展和進步都為城鄉規劃公眾參與制度的建立與完善創造了良好的條件。
二、國外城鄉規劃管理公眾參與制度研究和實踐綜述
伴隨著西方資本主義民主政治的推進和城市規劃理論的變革，城鄉規劃管理中的公眾參與大致經歷了萌芽期、發展期和成熟期三個階段。
20世紀60年代是城市規劃公眾參與的萌芽期。1965年，保羅·大衛多夫（PaulDavi-doff）在《規劃中的倡導性和多樣化》（Advosacy and Planning）一文中提出與社會政治多元化和民主化發展相適應的“多元化倡導性規劃”概念，他強調規劃是一個自下而上的過程，因此，要保證規劃的民主性和公平性，鼓勵和促進市民（特別是窮人）在規劃過程中的積極參與。規劃工作者不能再以自己的價值判斷為標準，而要綜合考慮社會、經濟、文化等諸方面的影響，平衡和協調各種利益沖突以達成社會共同遵守的契約。保羅·大衛多夫的這種倡導性規劃學說成為規劃公眾參與的宣言。
20世紀70年代是城市規劃公眾參與的發展期。石油危機讓人類意識到自然資源是有限的。為爭奪城市空間環境的控制權和管理權，規劃成為各種社會團體、社會階層力量之間展開政治斗爭的工具。1977年的《馬丘比丘憲章》明確指出：“城市環境是人民創造的，城市規劃必須建立在各專業設計人、城市居民及公眾和政治領導人之間系統地、不斷地互相協作配合的基礎上。”到了20世紀80年代，在英、美的城市更新和社區發展中，公眾參與作為一種民主的實踐和規劃的重要手段得到普及和發展。
從20世紀90年代起，世界范圍內的公眾參與進入了成熟期。世界政治和經濟格局的動蕩使西方的規劃工作者普遍被籠罩在懷疑和批判的氛圍中，理性的反思涉及更深的層面。面對日趨多元化、片段化和流動化的社會，政府開始認識到自身的局限性，轉而與社會、市民組織合作，制定公共政策。于是，以因斯（Innes）等學者為代表的交往型規劃（Communicative Planning）學派的理論和指導思想迅速成為20世紀90年代規劃理論的主導。公眾參與思想的影響擴展到了歐美國家以外的更廣泛的地域范圍（如亞洲的日本、韓國），而且通過規劃操作層面上的條例化和制度化，以及組織結構和工作程序上的保證，公眾參與得到切實體現。
目前，城市規劃中公示制度的應用在歐美一些國家己經形成了相當完備的體系。正式的公示程序如英國開發規劃與審批程序中規定，在規劃主管部門審定申請文件和圖紙后，必須公告相鄰業主內容和公眾聽證會時間表，在同政府相關團體協商一段時間后就應當舉行公眾調查會；法國于1976年頒行的《城市規劃法典》專門強調了公眾表達意見的權利、方式以及規劃部門對公眾意見的具體處理方式；美國在制定城市規劃的“衡量社會價值觀”和“決定規劃方向和目標”的階段，公眾參與的方式主要有采取民意調查方式或選舉、委任市民代表直接參與市政府規劃部門的工作，組織市民小組討論及舉行各方利益代表的綜合性論證。在規劃各個階段，對公眾意見的處理結果也要求公布，規劃部門要說明采納或不采納公眾意見的理由。本部分通過對美國、德國、日本等幾個具有代表性國家的城市規劃中的有關公示內容進行總結、梳理，對我國城鄉規劃公眾參與制度的完善提供有效借鑒。
三、對我國城鄉規劃管理中公眾參與制度建設的幾點啟示
1、城市規劃公眾參與制度建設要有可操作的法律保障
發達國家城市規劃能順利實施，一個重要的因素就是規劃的公眾參與有比較完善的法律保障。目前，我國公眾參與城市規劃忽視了作為載體的法律保障和制度建設。目前，大多數規劃決策是通過自上而下的途徑，公眾參與規劃仍然處于初始階段，建立健全城市規劃公眾參與的制度體系和法律保障體系勢在必行。
各國的城鄉規劃立法模式主要分為兩種，一種是以德國為代表的立法模式，在《聯邦行政程序法》中對涉及土地利用和公用設施的規劃制定了特別程序，對于規劃確定程序的內容作出了較完善的規定，同時在《建設法典》等單行性法律、法規中又對規劃的各個階段作出詳細的規定，在各種階段均規定了較為具體的公眾參與的范圍、程序和方式，具有完善的體系，可操作性很強；另一種是以日本、韓國等國家和我國臺灣地區為代表的立法模式，為避免行政程序法內容與以前已經施行的城鄉規劃單行法律、法規沖突，在行政程序法中并未作出適用規劃的特別程序或是只作出原則規定，而對于規劃的具體程序主要通過單行性法律、法規加以規定，相應的公眾參與的內容在行政程序法中一般只有原則性規定，具體的參與程序、方法等由單行法規定。
我國的行政程序立法目前尚處于起步階段，有關城鄉規劃的單行性法律也正在審議之中，我們認為城鄉規劃中公眾參與機制的建立不可能一蹴而就，學習德國的經驗固然有助于建立較完善的規劃程序體系和實現規劃中的公眾參與，但立足于現實，建立類于德國的規劃法律體系的目標尚不可能達到，可以先在城鄉規劃核心法中確定公眾參與的原則，劃分公眾參與的范圍，而有關公眾參與的范圍、方式、組織形式和具體的程序可以在實施性法規、規章中再做詳細規定。
2、在城鄉規劃公眾參與程序上的借鑒
如前文所述，德國的行政程序法對于規劃確定程序的規定值得我國借鑒，因為規劃確定行為首先具有集中事權之效果，有利于協調各個規劃職能部門的關系，提高規劃效率；其次規劃確定行為屬于一種權利形成性行政行為，是對特定事項產生的具體行政行為，有助于明確規劃行為的法律性質，為相對人提起救濟提供保障；最后規劃確定行為經法定程序確定后，非法定事由不得變更、中止或廢止，有利于相對人信賴利益的實現。盡管我國行政程序法在短期內還無法出臺，但可以參照德國法中規劃確定程序和其他國家關于公眾參與的程序規定，對于規劃的形成階段和聽證程序等作出詳細的規定，彌補現行立法對于公眾參與規定的不足。此外美國、加拿大等國家的經驗也值得借鑒，這些國家比較重視事前參與的作用，與其規定相對人和利害關系人的權利，進行事后救濟，不如于事前規劃制訂的過程中注重吸取各方意見，平衡各方利益，避免在規劃實施中再出現矛盾，防止糾紛的發生。
3、在公眾參與方法和形式上的借鑒
各國公眾參與形式和方法多樣，如各種討論會議、手冊、展覽會、聽證會等等，從而使公眾全面、徹底地參與到規劃中去。
在城鄉規劃公眾參與的方法上，在以上國家和地區，一般都規定城市規劃過程中必須有公眾的參與，沒有經過公眾討論、反饋的城市規劃是不能得到上級主管部門審批的。規劃如果被公眾反對就必須修改。而且充分考慮到公眾的參與對于規劃目標（公共利益）實現的影響，在規劃的各個階段規定了不同的參與方法。許多國家和地區還規定應當成立專門的規劃委員會或政治性的委員會，對城鄉規劃的方案進行審查或提出建議，最終還要經過當地城市議會作出決議。
4、城市規劃公眾參與必須建立健全機構和機制
在發達國家，公眾參與城市規劃的渠道主要是一些社區組織，如美國的“市民咨詢委員會”、“住房與規劃理事會”等組織，這些組織有權干預城市規劃的各項活動，并通過投票、游行等方式實現公眾對城市規劃的干預。我國應形成市人大代表、政協委員、社區組織（或社會團體）或公民直接參與城市規劃的公眾參與模式，并在城市規劃編制和實施過程中的每個環節、參與途徑上公開公眾參與的條件和應有的主體權利，明確其參與的方法和參與的內容，真正使公眾參與不僅僅是個人層次的參與，而是群眾與市民的普遍參與；不僅體現在規劃的編制、審批中，還應體現在規劃的執行與監督等各個環節中。
5、城市規劃公眾參與制度的建設和完善必須有良好的信息平臺
規劃信息可達性是城市規劃公眾參與制度的基礎和前提。公眾首先必須有知情權，然后才可能真正參與到與自身利益密切相關的規劃活動中去。在美國，向公眾提供中央和地方政府的大量數據是由《國家公共信息》所規定的。凡使用納稅人的稅款而收集的數據，除國家機密外，一般都應免費公布，如人口統計，土地權屬登記等，為參與城市規劃提供了良好的基礎。然而，在我國，目前尚未有法規條例規定哪些信息可以對外公布，哪些信息必須對外公布，公眾參與城市規劃的信息保障直接影響到城市規劃審批的質量和城市規劃的實施。因此，在我國，必須盡快建立城市規劃信息平臺，推進規劃公示制度和公開查詢制度，真正增加規劃管理的公開性、民主性。
四、我國城鄉規劃公眾參與制度建設的現狀與問題
（一）我國我國城鄉規劃公眾參與制度建設現狀
我國城鄉規劃管理中的公眾參與制度是在借鑒國外規劃公眾參與的基礎上，經過十多年的實踐逐步形成的一項新型的規劃管理機制。它是從“依法行政、民主政治”的角度出發，強調社會各階層多渠道、多層次參與規劃工作的全過程，其間公眾是城市政府制定規劃的參謀、執行規劃的監督員。《行政許可法》、特別是《城鄉規劃法》和《政府信息公開條例》頒布實施以來，各地、各級政府和規劃部門都高度重視城鄉規劃的公眾參與工作，并結合本地工作實際，紛紛制定或者出臺有關制度和辦法。目前各地都不同程度的建立、實施了公眾參與制度，并在規劃審批管理中產生了重要作用。各地城鄉規劃批后公眾參與的內容、方法、形式基本相同，但在規劃批前公開公開的實施方面，包括內容、時間、形式和過程等，則有所不同。
1、城鄉規劃公眾參與法制建設初見成效，公眾參與的依據更加充分
各地除遵循《城鄉規劃法》、《城市規劃編制辦法》等相關上位法規外，均制定了規劃公眾參與專項地方法規，或在相關地方規章中有專項條文規定。上海市在2002年就出臺了《上海市建設工程規劃設計方案公開暫行規定》（滬規法（2002）918號），并于2005年改為《上海市建設工程規劃設計方案公示暫行規定》（滬規法〔2005〕1205號），對公示責任主體，公示的內容、形式、時限和對反饋意見的處理都做了明確規定，并于2007年7月頒布了《上海市城市規劃管理信息公開暫行規定》（滬規法[2007]597號）；廣東省出臺了《廣東省城鄉規劃公示辦法》，廣州市2007年6月正式頒布了《廣州市城市規劃管理公示辦法》，均對城鄉規劃公示內容、方式和期限等進行了規定，為城鄉規劃公眾參與制度建設提供了法律保障。
2、城鄉規劃公眾參與組織機構比較明確
各地一般由市規劃局總體規劃處和詳細規劃處負責規劃草案的公示，項目設計方案由建設管理處負責組織，公眾參與的情況和公示意見反饋情況由組織機構進行匯總，上報當地城鄉規劃委員會，組織機構明確，責任清晰。
規劃草案和項目設計方案的公示按照城鄉規劃法規定，對公示內容、公示地點、公示方式、公示時間和反饋意見的處理都按法定程序進行，法律程序較為健全。
項目設計方案公示因時間短，工作量大，且與當地居民切身利益關系密切，上海市、深圳市等均與街道、社區合作組織項目公示，收到了比較好的效果。
對于需要組織聽證的規劃方案和項目設計方案，各地一般采取由公示組織部門按照規定進行利害關系人界定，按照利害關系人要求組織相關聽證。
3、公眾參與的范圍不斷擴大
對公示的范圍各地有所不同，但總的趨勢是不斷擴大，有的只限于對城市規劃方案或建設項目涉及公共利益或公民、組織的重大利益有關事項進行公示，如重慶規劃局2006年制定的《規劃公示管理暫行辦法》規定了下列三種情況涉及公共利益或公民、組織的重大利益有關事項進行公示：一是調整規劃方案；二是審批建設工程設計方案；三是變更規劃許可。有的是按照不同層級的規劃而規定了如何公示，如大連市規劃局2004年制定的《大連市城市規劃公示管理辦法》規定應當公示的內容為城市總體規劃、控規編制和調整、修建性詳規方案、變更修建性詳規方案和施工現場規劃方案。廣東省比較全面規定了各層級規劃和建設項目的審批變更甚至處罰都應進行公示；只有上海則只是規定對一些建設工程項目在審批前應當進行必要的公示。
4、公眾參與的方式更加全面、多樣化
為提高公眾參與程度，擴大公眾參與范圍，更好地推進城鄉規劃公眾參與效果，各地均采用多種方式進行城鄉規劃公眾參與，包括現場公示、網站公示、媒體公示、展廳公示、會議共識等多種形式，實施效果較好。在公示前，盡可能通過多種形式，在報紙、政務網上或公示現場將公示內容、時間、地點通知公眾或利害關系人。公示形式主要是政務網上、行政審批大廳、規劃展覽廳、現場（主要出入口）、社區公示、媒體、聽證和座談會議等。根據公示的規劃內容有時幾種形式同時進行，有時只選擇一種；公示的時間最少的2 天，一般在7至15天。更加重視現場公示，也更加重視相關的服務、解釋工作。
5、公眾參與結果和反饋意見采納、處理更加及時、系統化
一般由組織者負責收集公示意見，對公示意見的處理要求表明真實身份。對共識的一件采取不同時處理方式，一般都是原則規定用于參考或作為規劃部門決定的重要依據。重慶市規定的比較具體，對公示內容有明顯異議的，經研究可作出以下處理：不予審批、修改后再次共識、向利害人解釋、說明后再予以審批。
（二）我國城鄉規劃公眾參與制度建設當前面臨的問題
1、城鄉規劃公眾參與制度建設尚處于探索實踐階段，公眾參與的法律規定和規范有待進一步細化和完善。
雖然《城鄉規劃法》作為上位法對公眾參與做出了較為詳盡的要求，但相關的配套法規和地方性規章還有待進一步完善，目前對法律法規以外的哪些項目應當公眾參與和公眾參與有關程序、時間、組織和公示形式等方面如何規定，地方規劃部門無章可循，基本上都是各地規劃部門結合本地的實際情況，以規范性文件的形式制定一些辦法、制度，沒有統一規定。各地規定寬嚴不一，利害關系人經常質疑規劃部門的規定依據何在，影響了規劃公示的效力。同時，也造成了各地區特別是發達和欠發達地區之間的公眾參與的程度差別很大，使一些欠發達地區社會公眾和利害關系人的利益得不到應有的保障。
2、存在一定程度的重項目輕規劃現象，對公眾反饋意見的采納不夠公開透明。
從各地城鄉規劃公眾參與的規定看，存在重視建設工程項目的批前公眾參與，忽視各層級規劃審批前公眾參與的情況。各地大都對建設項目公眾參與的方法、形式、程序及意見的反饋和采納規定得很清楚、詳細，而對規劃編制的公眾參與一帶而過或只作原則規定。對公眾反饋意見的采納情況（是否采納、怎樣采納，特別是為什么沒有采納）還未能及時全面地作出相關說明，也還沒有形成相對完善的機制和程序。
3、公眾參與的制度和途徑還不建全，公眾參與規劃的意識和技能薄弱。
公眾參與城鄉規劃的積極性很高，但實際參與的渠道和方法還比較少。目前公眾參與規劃的要求大部分仍停留在與自身密切相關的事務上，對與城市發展長遠利益相關的公共設施、基礎設施等的建設關心不夠。城鄉規劃是一門技術性較強的行業，要真正地領會規劃的意圖，還應具備一定的技能，對規劃和建設程序的不熟悉導致了公眾參與的滯后性。這說明，我國對公眾規劃知識的宣傳培訓還遠遠不夠，理解規劃基本知識的水平不足，嚴重妨礙了城鄉規劃公眾參與的效果。
五、完善我國城鄉規劃管理中公眾參與制度的措施建議
1、完善城鄉規劃公眾參與的法律保障體系和運作機制。
要使城鄉規劃的公眾參與和公眾參與有效運作，必須從法律層面予以保障。目前在我國城鄉規劃的相關法規和規范中，對于城鄉規劃公眾參與和公眾參與主體的范圍、組織、權利、義務及法律救濟等內容缺乏具體的規定。確保公眾對城鄉規劃的有效參與，要從程序法上對城鄉規劃公眾參與和公眾參與主體的范圍、組織、權利、義務及法律救濟等內容予以明確。通過部門或地方立法、制定政府規章和建立部門規章制度，對相關內容作出統一規定、遵循統一程序，避免因人因事的不同而采取不同的程序，同時把程序控制在合理、必要的限度內，既能保證公正又能提高效率。
2、建立和完善城鄉規劃信息系統，加大城鄉規劃宣傳和普及教育。
從目前的發展態勢來看，城鄉規劃公眾參與的深入開展迫切需要先進的信息化平臺作為支撐。各地城鄉規劃部門應綜合各類基礎地理信息、規劃信息、審批信息，并在此基礎上，進一步整合教育、醫療、安全以及社區等資料，逐步建立起覆蓋城鄉的“數字化城市管理系統”，從而為社會民眾、各級政府、相關部門建立一個提供城鄉規劃信息、基本建設信息、地理信息、日照影響分析等資料的動態的展示、查詢、服務平臺，為政府決策提供依據，為城鄉規劃公眾參與提供強有力的技術支持和數據保證。城鄉規劃一經批準即應依法向社會公眾公布，定期、不定期采取咨詢、召開情況通報會及通過電視節目、電子郵箱定期向市民通報規劃管理的內容、范圍、技術指標要求等，也可邀請市民參加城鄉規劃的展示會、論證座談會或聽證會，多渠道、多形式讓市民了解城鄉規劃。
3、建立和完善城鄉規劃公眾參與意見反饋機制。
城鄉規劃公示的意見反饋與合理采納機制是城鄉規劃公眾參與制度發揮作用的主要途徑。城鄉規劃公眾參與的意見反饋機制應包括以下環節：①規劃編制組織單位、做出規劃許可的單位負責組織公示，定期收集、分類整理各方面意見，篩選有效意見，分類作出回應。②規劃部門將這些意見進行分析、歸納、整理，形成比較集中的意見，連同這些意見的綜合處理建議送至規劃委員會。③規劃委員會對公眾意見進行審查，經審議予以采納的，應要求規劃行政主管部門進行修改補充。④規劃制定出來以后，需要再公布聽取意見，之后方履行上報審批程序。⑤上報材料中，除規劃文本和上報政府文件外，還應包括公眾對規劃的主要意見，以及采納或不采納的理由。
4、充分發揮社區作用，探索“規劃師—公眾”互動模式。
城鄉規劃具有技術性強的特點，而許多市民由于缺乏這方面的專業知識，對規劃的參與往往限于直觀意見，所反映的問題不夠深刻甚至不得要領，規劃工作難以實現互動。城鄉規劃的公眾參與應發揮街道、居委會等在社區的作用。通過非政府、非盈利的技術服務機構、社區組織以及專業規劃設計事務所和政府規劃部門的職能互補，對涉及社區居民切身利益的地區規劃項目，通過聽證會以及社區組織參加規劃制定討論等形式開展社會參與。如對涉及社區的修建性詳細規劃、建設工程設計方案的總平面圖的公示，可放在社區進行，社區可以發揮組織功能，有效地解決現場組織問題，由社區組織匯總公眾意見報送規劃部門。公示期間如沒有條件每天都安排相關人員在場解答問題，可以由社區約定時間，由規劃部門和設計人員，必要時可邀請其他相關部門在社區進行集中解答，對規劃部門采納利害關系人意見的情況也可以通過社區反饋給利害關系人。
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作者：馬長青，（1963- ），山東濟南人，中南大學商學院，博士研究生；李倩，（1978- ），山東曲阜人，住房和城鄉建設部城鄉規劃管理中心，副研究員。
