租賃型保障房退出機制研究——以江蘇為例

本文系教育部地方高校國家級大學生創新創業訓練計劃課題項目（編號201211287002）課題論文，指導教師馬志娟副教授、陳希暉副教授。

【摘 要】近幾年，我國保障房建設力度不斷加大，租賃型保障住房也順勢迅速發展。本文以江蘇省為例，在梳理現有的租金調節退出機制、違規強制退出機制、嚴厲懲罰退出機制的基礎上，探討目前租賃型保障房退出機制中的不足，并通過研究香港、韓國等制度較完善地區的發展經驗，提出適宜江蘇省租賃型保障房的退出機制措施。

【關鍵詞】租賃型保障房；退出機制；獎懲并用

一、研究背景

江蘇省2013年新開工保障房任務是23萬套，基本建成18萬套，發放廉租房租賃補貼4萬戶。到2015年，全省住房保障覆蓋面將擴大到20%的城鎮家庭，屆時將全面解決城鎮中等偏下收入家庭的住房困難問題，基本解決城鎮新就業和外來務工人員的租房困難問題。其中，公共租賃住房和廉租住房并軌為租賃型住房，在保障房體系中比例逐年加大。公租房和廉租房并軌政策即將兩者統一作為租賃型住房，在政策允許下，廉租房和公租房可以使用統一房源。廉租房住房居民因收入水平提高不符合廉租住房要求時，仍可繼續在保障房內居住，通過提高租金等方式轉變為公共租賃房住戶。另外江蘇省公租房施行“租補分離”政策，即要求被保障房住戶先按市場水平交納全額租金，政府部門依據住戶的實際收入狀況，再發放不同層級的補貼。一旦發現被保障對象不符合申報要求，將立刻停止對其補貼發放。由于采取收支兩條線，后于租金交納發放補貼，有助于加強對住戶監管。

目前我國對保障房的分配和控制主要集中于申請階段。通過對申請者申請條件的嚴格篩選和審核，進行租賃型保障房的審批，從而達到公平、合理、高效的目標。

圖1：江蘇省廉租房申請流程

租賃型保障房具有很高的保障性質，政府也投入了大量的資金，由于很多租賃型保障房住戶都是只進不出，缺乏流通性，使得政府巨大的投資難以有效收回。另一方面，由于缺乏對居民收入的追蹤和審核，很多不再符合條件的居民依舊享有補貼，不利于社會資源的最優分配和保障更多低收入人群的利益。

我國以公共租賃住房和廉租房為代表的租賃型保障房退出機制研究較少且面臨財產監察實施困難、清退措施效果差、激勵措施缺乏。因此如何建立起合理、高效的租賃型住房“退出”機制，是保障房迅速發展過程中亟須解決的問題。

二、文獻綜述

我國租賃型住房退出機制的研究，主要集中在退出政策的研究上。陳險峰、劉友平[1]認為，現有的世界各國（地區）公共租賃住房退出機制分為三種：租金調節退出機制、違規強制退出機制、嚴厲懲罰退出機制。從全國和江蘇省公共租賃住房退出情形來看，租金調節機制因其退出方式較為平滑，實施容易，是應用最為廣泛的主要退出情形。如賈春梅[2]（2013）對騰退方式作出有益補充，認為實物配租下，退出機制通過保障房體系內部轉換、保障和市場兩個轉換來實現。盛婷婷，張海波[3]（2012）對廉租房退出機制進行研究，認為一方面要從完善廉租房管理制度入手，建立動態監管的廉租房退出機制，另一方面要完善政府住房保障體系，加強廉租房退出后與其他層次保障住房的銜接。國內大部分學者認為退出機制應當做到獎懲并重，法規嚴格[4]，魏麗艷[5]（2012）認為保障房退出機制的高效，根本上有賴于收入統計制度和個人信用制度的建設。在激勵方面退出通過稅收優惠政策鼓勵承租人主動退出和在合同期內提前退租的發放租金補貼[1]等激勵政策。

三、 實證研究

租金調節退出機制、違規強制退出機制、嚴厲懲罰退出機制三種退出機制各有優劣及適用的經濟環境。我國保障房目前面臨資金緊缺，資金有效利用等問題，大部分城市供應與需求并不平衡，仍有大量住房缺口。為促進公共租賃住房有效流轉，提高公共資源使用效率，應當加強對欺詐等非誠信行為的處罰力度，獎勵主動退出行為。

租金調節機制在國外以美國、德國為代表，這種機制在我國已得到了推廣和應用，但騰退和流轉功能較差。強制退出和嚴苛懲罰機制，在我國應用較少，既有安土重遷的國民心理和歷史淵源，也因為現階段動態監管和管理細則的缺乏，對法律的制定和實施也造成了一定的困難。香港和新加坡是嚴苛懲罰機制的代表，韓國和英國保障房體系是嚴格退出機制的代表，這些國家在保障公共資源流轉方面取得了較好的效果，對我國公共租賃住房的獎懲并舉制度的完善，有一定借鑒意義。下文著重對香港和新加坡的住房體系進行介紹。

香港的公屋計劃自20世紀50年代以來，公共租賃住房覆蓋住戶701609戶，建造租住公屋數達722368間，覆蓋（百分比）（數據截至2012年3月）。其成功的經驗也有賴于嚴格合理的準入、輪候、退出機制。在退出機制方面，一是設立嚴格的動態資產審查制度。如公屋住戶家庭入息及擁有的資產凈值均超逾指定的資助入息及資產凈值限額（每年動態調整指標并根據家庭結構進行區分，對年長者有特殊豁免政策）或選擇不申報資產，便須遷出所住的公屋單位。遷出住戶如需暫住公屋，需獲得審批，并支付雙倍租金，且期限不得超過12個月。從2008年11月起，香港房屋署引入“每兩年一次的家訪調查”計劃，對之前資產申報計劃簡化， 住戶的收入資產狀況將以電子形式進行記錄，以核證公屋及中轉屋單位的住用情況。二是建立起嚴苛的懲戒制度。違反公屋條例或者滯交租金等行為，會面臨取消輪候資格、交納罰款等處罰。如對因觸犯 “屋邨管理扣分制”或違反租約規定，而被房委會于2006年1月1日或以后終止公屋單位租約的前租戶及其在終止租約生效時年滿18歲的家庭成員，由終止租約日期起計2年內，不合資格透過輪候冊申請公屋于欺詐等非誠信行為 。三是施行獎勵制度，香港房屋署設立“天倫樂”“共享頤年”等優先配屋計劃優先輪候特殊群體。對主動退出的住戶有優先獲得購置房屋的權利。

韓國的公共租賃住房體系包括三種類型，永久租賃房、公營租賃房和國民租賃房。對于為保證公共租賃住房真正被中低收入家庭享用， 韓國建立了基于強制住房合同預購帳戶制度和嚴格的住房檔案制度的“一戶一宅”制[6]韓國政府很早就明確提出了打擊投機的干預目標， 且根據市場狀況靈活調整干預力度。采用多種工具進行如土地政策工具、城市規劃政策工具、價格管制政策工具、套型面積管制政策工具、交易管制政策工具、期房政策工具、稅收政策工具等進行管制。[7]在退出過程中存在欺詐行為的，不僅強制退出，其非法所得也要收回。

四、結論及政策建議

“新建”和“退出”是保障程序的兩端，大規模的新建而沒有良好的退出機制并不能達到保障的效果，目前江蘇省保障房也面臨著“兩難”的境況。一方面是“準入難”，由于嚴格的資格審查，很多居民并不能達到相應的要求，使得保障范圍并不能完全覆蓋。另一方面是“退出難”，由于沒有建立起完善的退出機制，使得租賃型保障房的流動性大大受限，并不能動態的滿足更需要的人群的需求。而在這種情況下，資格造假、騙購騙租、分配亂象等不當得利者層出不窮。

為完善公共租賃住房的退出機制，需要從以下幾個方面做出改進：

圖2：江蘇省租賃型保障房退出機制簡表

（一）完善公共租賃住房租金及供應體制。江蘇省目前施行的“租補分離”政策，由政府依據家庭困難程度發放不同程度的補貼，因而合理、科學、分層級的租金標準至關重要。在供應體制設計方面，可借鑒韓國的住房體系，設立不同年限、不同住房面積的公共租賃住房，收取不同的租金，“小房型，低收入，低租金，長租期；中房型，高收入，短租期，高租金”。[8]

（二）退出機制由租金調節機制向嚴格騰退機制過渡。現階段施行嚴格或嚴苛懲罰退出機制，面臨諸多操作困難。從長期良性循環來看，需要建立嚴格透明規定詳細的強制退出機制。這一點既依賴于嚴格的資產審核機制作為支撐，同時需要嚴格細致的法律準則予以保障。如對財產申報過程中，欺詐行為處理罰款和沒收所得、強制清退等規定，情節嚴重的可處以刑罰。

（三）加強資產動態審核和監管。在社會公民中建立誠信檔案，并進行聯網。申請者在保障房申購退出中的誠信行為將直接影響其銀行貸款、商品房購買等經濟行為。建立財產申報強制機制，規定申購者必須在規定時間內提供詳實、真實的財產數據。房屋管理機關對申請者的財產狀況可采取抽查制度，一經發現作弊或未按要求申報，即可取消資格。同時，也應根據調研結果和經濟發展水平，動態調整以制定合理的資金標準。

（四）制定詳實有效的獎勵措施。退出機制的有效施行，不僅依賴嚴格的監管和懲戒，詳實有效的獎勵措施能夠調動申請者的積極性，加速退出和流轉。對于主動退出的可給予誠信檔案良好等級、銀行貸款信譽等級良好等誠信獎勵，以及獎勵搬家費、減免過渡期租金等現金獎勵，也可給予優惠購房政策、親屬優先申購、輪候保障房等政策獎勵。

【參考文獻】

[1]陳險峰、劉友平 公共租賃房退出機制及其政策選擇 【J】 城市問題2012（6）

[2]賈春梅 保障房“轉換”式退出機制研究——騰退方式的有益補充 【J】會計與經濟研究2013（1）

[3]盛婷婷，張海波 住房保障體系中的廉租房退出機制【J】 南京人口管理干部學院學報 2013（1）

[4]巴曙松 中國保障性住房進入與退出制度的改進【J】 發展研究2012（8）

[5]魏麗艷 保障性住房公平分配的準入退出機制研究 【J】東南學術2012 （3）

[6]何芳 韓國公共租賃住房層級供應體系的借鑒 【J】上海房地2012（8）