城鎮化建設與金融支持

【摘要】我國新型城鎮化進程中，除了要繼續保持一定力度的基礎設施投資以外，還需在公共服務方面彌補缺口，實現基本公共服務對進城農民的全覆蓋以及公共服務的均等化，資金量需求量非常龐大。本文分析了我國新型城鎮化建設中金融支持不足的具體表現和成因，并從制定促進城鎮化建設融資策略、改革完善支持城鎮化的現有金融體制等方面闡述了支持城鎮化建設的相關對策建議。

【關鍵詞】城鎮化 金融支持 融資策略 金融體制

城鎮化可以有效促進資源、人口集聚，解決我國經濟由非均衡向均衡發展的轉變，有效促進統籌城鄉發展，是擴大內需、改變經濟增長、主要依靠外需和投資的格局、構建“內需主導、消費支撐”發展模式的重要支點。城鎮化建設資金需求量巨大，而同時城鎮化過程中的很多項目具有公共產品特征，金融企業的逐利性特點和城鎮化建設的社會性特點在短期內存在矛盾，城鎮化建設中金融支持不夠，嚴重制約了城鎮化建設的進程。

一、我國新型城鎮化建設中金融支持不足的表現

新型城鎮化建設中的資金需求主要分為農民市民化的社會公共服務需求、基礎設施投資需求、保障房投資需求以及以往城鎮化建設過程中的貸款利息支付需求等四大類需求，在未來的新型城鎮化進程中，除了要繼續保持一定力度的基礎設施投資外，政府還需在公共服務方面彌補資金缺口，實現公共服務對進城農民的全覆蓋以及公共服務的均等化，所需要的資金量非常龐大。金融應在城鎮化發展中發揮“輸血”和“造血”的重要功能，充分滿足新型城鎮化建設過程中的資金需求。然而目前我國新型城鎮化建設中存在比較嚴重的金融支持不足問題，具體表現為：

（一）現有融資格局難以有效匹配城鎮化建設資金供求雙方的需要

目前我國金融市場資金總量非常可觀，但在投融資體制框架內，城鎮化建設資金供需雙方的資金調配需求并沒有得到有效匹配。

首先，地方融資平臺因被廣泛認為風險偏高，正受到監管部門的嚴格控制；第二，我國法律禁止發行市政債，我國地方政府發行城投債的平均利率在2012年高于7%，超過了國際公認的安全標準，地方政府通過城投債的方式從債券市場獲得資金的空間正被壓縮；第三，現有城鎮化建設的投融資體制長期忽視民間資本的重要作用，甚至對民間資本進入城鎮化建設領域設置了很多障礙與歧視性條件，投資渠道狹窄與經營環境惡化大大抑制了民間資本投資城鎮化建設的熱情，大量民間資本游離于城鎮化建設之外，形成了社會資源的巨大浪費。

（二）城鎮化建設資金來源單一加劇了政府財政負擔

城鎮化的本質在于社會性，即城鎮化建設對轉移農村剩余勞動力、提升內需、改善民生、拉動投資和促進經濟增長有著積極的經濟和社會意義，而金融業的經營主旨在于追求盈利。正是由于城鎮化的社會性本質與金融業逐利性本質存在直接矛盾，我國金融業參與城鎮化建設的動力明顯不足。所以在過去較長時間內，我國城鎮化建設的資金主要由財政負擔，對財政資金的依賴性過重，城鎮化建設資金來源的單一性不僅加重了財政負擔，還導致城鎮化建設受困于財政資源局限，缺乏可持續性。

從國際經驗看，城鎮化過程中財政資金的確應該作為最重要的資金來源。但目前我國現有財政能力與城鎮化未來的資金需求相比，存在著巨大差距。我國很多地區的財政實力還非常薄弱，一些落后地區的財政甚至尚處于保證基本需求層面，不具備大規模投入城鎮化建設的能力，而且未來很長一段時間內我國經濟增長速度有可能放緩。對于地方政府來說，城鎮化建設資金壓力加大。所以僅僅依靠財政資金難以在短期內實現城鎮化的快速推進。

（三）農村整體金融服務水平嚴重滯后于城鎮化建設需求

首先，我國農村金融機構結構單一、網點覆蓋率低。目前我國農村金融機構主要由農業銀行、郵政儲蓄銀行和農村信用社等銀行構成，其他銀行機構布點少，而非銀行金融機構的分布就更少了，且地區間農村金融供求嚴重失衡，欠發達地區金融機構更少；第二，適應農村特點的金融服務和產品創新開發非常欠缺。金融機構大多傾向于開發滿足城市高端客戶的創新型產品，而忽視了適合于農村尤其是普通農戶的金融產品的設計和供給，針對農村金融市場開展的業務基本局限于傳統存貸和匯兌業務，新興的代收代繳、票據承兌和貼現等服務相對較少，理財咨詢、外匯業務等更為鮮見，農村金融服務多樣性不足問題較為突出。

二、農村城鎮化建設中金融支持不足的原因

（一）金融支持城鎮化的戰略眼光短缺

部分金融服務部門或機構對支持城鎮化戰略的認識不夠深入，缺乏主動和有效地運用金融杠桿引導和調控城鎮化的戰略，沒有把推動金融業發展與城鎮化戰略緊密結合：（1）金融機構市場定位與城鎮化戰略存在矛盾。近年來，國有大型控股商業銀行撤并了分布于是鄉鎮、縣級的一些基層網點，而其他商業銀行也大多為大中城市居民和企業提供服務，對于小城市、城鎮和農村地區的金融支持力度不夠，同時，即使原縣、鄉鎮依然存在的金融機構，也隨著信貸管理機制的調整和轉變，其信貸自主權大大縮小，加大了小城鎮建設的融資難度。縣域金融體系缺乏完整性，金融服務弱化，不利于城鎮化建設。（2）金融服務缺乏協調機制，導致競爭無序、金融資源集聚程度不夠，貸款類型貸款對象趨同，市場配置和金融資源配置的機制作用受限，還帶來城鎮低水平重復建設投資問題，浪費了寶貴資金。（3）對與城鎮化推進隨之而來的金融需求變化規律認識不足。城鄉一體化的過程中打破了原有的城鄉二元經濟機構和布局，現有的城鄉二元金融格局必然隨之調整，但當前對此問題的關注不夠，沒有深入研究金融服務需求格局的變化規律，金融支持城鎮化的金融產品和服務形式方面，風險管理類金融服務明顯落后于現實和未來發展需要。

（二）金融支持城鎮化的供給總量不足

（1）對城鎮基礎設施建設的資金供給不足。作為城鎮化基礎的基礎設施建設需要巨大的資金投入。從國際經驗來看，政策性金融資金、商業性金融資金與合作性金融資金是支持城鎮的三大資金來源并需要密切配合。然而從我國現實情況看，城鎮基礎設施建設方面的財政投入欠賬太多而且普遍具備公共產品特點，這就與金融業逐利性存在矛盾。城市商業銀行很少為小城鎮煩人基礎設施建設提供金融支持，而農村信用社向基礎設施提供貸款也受到很多限制。我國原有三大政策性金融機構中業務為城市基礎設施建設提供資金的只有國家開發銀行。然而國家開發銀行的宗旨和定位是支持國家基礎產業和支柱產業等政策性項目，與城鎮化也存在一定的差距，所以政策性金融在城市基礎設施建設中的作用也相對有限。

另一方面對作為城鎮經濟增長重要推動力——中小企業的資金供給也明顯缺乏。目前中小企業的資金來源多為依靠自身收益留存等內部融資，外部融資明顯不足，由于缺少專門為城鎮中小企業提供融資服務的中小金融機構，城鎮中小企業的壯大與發展缺乏助推劑，進而嚴重影響城鎮經濟和城鎮化進程，而服務于“三農”并亟需資金支持的涉農企業獲得商業貸款的難度就更大了。

（三）金融支持城鎮化手段單一

改革開放以來，我國金融行業不斷發展，但仍然存在市場化程度不高、資本市場發展不均衡、貨幣和資本市場之間缺乏聯動機制等問題，城鎮化建設中金融資源配置效用的沒有充分發揮出來，從金融業支持城鎮化的方式看，傳統的信貸手段和模式還是占主流。從城鎮化建設的融資結構看，通過銀行進行的間接融資居主導地位，直接融資比率低，城鎮化進程中對金融服務的多樣化需求難以得到有效滿足。

（四）金融支持城鎮化著力點不多

銀行出于“三性”考慮，會把信貸資金投向優質客戶，而對基礎設施建設的資金投入上，由于資金需求量大、資金回收期長、缺少還款來源而被認為風險大、不愿放貸。同時，就算是金融部門同意對小城鎮開發項目提供貸款支持，也難以找到合適的貸款主體，因為按照我國現有相關規定，鄉鎮政府作為一級行政組織，不能作為貸款的主體，所以即使銀行有貸款投放的愿望，也難以真正把資金落實實處。另一方面，由于農村城鎮缺乏完善的政府和金融機構之間的信息溝通渠道和機制，而且由于基層地方政府領導換屆更迭頻繁，追求政績的沖動容易決策行為短期化，結果就是金融部門難以找到合適的貸款對象，貸款償還保障機制也不夠健全，從而導致金融支持城鎮化力度減弱。

三、加大金融支持城鎮化建設的對策與建議

（一）重新審視和制定與農村城鎮化建設相適應的信貸融資策略

為了充分發揮農村城鎮化建設中金融的支持作用，各級政府有必要與金融部門簽訂有關農村城鎮化建設的相關合作協議，在認真考慮當地的城鎮發展規劃的基礎上制定融資規劃，在融資過程中要盡量按項目實際需要和進度融資，防止過度融資造成的資金閑置或浪費。同時，充分利用地方政府部門的組織優勢來強化信用管理以防范并化解融資風險。為了更好地適應市場的需求，金融機構有必要對現行的信貸管理體制進行深化改革，放寬貸款審批條件，簡化審批手續，適當下放權力，轉變原有的信貸管理權限過于集中的局面，提高辦事效率，重新制定信貸政策及相應的貸款操作辦法，適應城鎮化需要，充分滿足貸款者的需要，根據城鎮化進程中不同階段的特點安排好相應的信貸支持重點和目標。

（二）開辟多元融資渠道支持城鎮化

1.積極普及農業價值鏈融資模式，發揮政策性銀行的支持作用

首先，需要轉變傳統支農觀念，從支持單一的種植、養殖等農業生產環節轉向支持產銷一體化全產業鏈過程，促進涉農企業向專業化發展，提升綜合競爭力。其次，農業發展銀行和農業銀行要明確支持“三農”責任，確保服務側重點不偏離農村，積極落實有利于農村經濟的政策，提高惠農服務效率。

2.充分利用和發揮小銀行優勢，滿足中小企業融資需求

在緩解中小企業在向大銀行貸款時遭遇信貸配給困難時，可以充分發揮小銀行的優勢來彌補這一缺陷，小銀行可以通過與中小企業保持長期密切關系，來獲得各種非公開的關聯信息，因而在向信息不透明的中小企業發放關系型貸款上擁有比較優勢。

3.發展民營小型信貨金融機構，使民間融資渠道合法化

由于城鎮中小企業資金需求分散、信息隱蔽、抵押品缺乏，中小企業特別是一些小微民營企業更加傾向于選擇對其控制和干預程度小的融資方式。而民間金融機構具有經營低成本、自發激勵機制及風險識別、定價、風險控制等我國正規融資市場無可比擬的優勢，所以民間金融機構非常適合中小企業。首先，可以允許達到標準的民間金融組織以股份制或者股份合作制的方式進行注冊，使其轉變為合法的民間金融機構。其次，通過金融監管機構的監督和管理，使其在運營上制度化、規范化、合法化。另外，還可以通過定期公布民間加權平均借貸利率，使民間借貸市場公開化、透明化。

（三）改革完善支持城鎮化建設的現有金融體制

發揮“政策性金融”在城鎮化過程中的主導作用。為順利推進和實施具有重要戰略意義的城鎮化發展戰略，政府應出臺與之相適應相配套的政策措施，鼓勵國家開發銀行、農業發展銀行等政策性金融機構開展針對農村城鎮化建設的低息優惠貸款業務。在城鎮化水平高、經濟自我發展能力強、金融環境較好的地區，可以試點建立新的開發性金融服務機構，專門為中小城鎮的基礎設施建設提供大力支持。

各類金融機構，特別是商業銀行要抓住農村城鎮化建設帶來的難得發展機遇，在建立健全城鎮金融服務體系和功能方面尋找商機與突破。農村信用社要把工作的重點放在促進城鎮經濟持續健康發展、穩步增加農民收入、提高社區金融服務水平方面，加強并努力改善與農民之間互惠互利的經濟利益關系；進一步研究“三農”的特殊性，幫助涉農企業搞好農產品深加工，提高農產品的附加值，大力提高農民的收入，特別是在農產品育種、儲存、種植結構調整等方面要給予重點支持，縮小城鄉差別、采取優惠措施促進城鎮基礎設施建設，在資金供應上對農村城鎮第三產業、促進當地就業率提高的各類服務機構建設給予政策性支持，增強農村城鎮發展潛力。

努力降低市場準入門檻，鼓勵創建和發展中小金融機構，設立專營中小企業信貸的中小微型金融機構，為民間資本順利進入金融機構掃清障礙。充分發揮農村合作金融組織熟悉當地農業經濟現狀的優勢，鼓勵它們與城鎮中小企業結為緊密的銀企合作關系，并以此為基礎嘗試建立小額貸款公司、擔保公司和村鎮銀行等專門為城鎮中小企業服務的新型金融組織。

（四）改善和優化支持城鎮化建設的金融資產結構

大力發展資本市場，穩步擴大證券化融資的份額，盡快改變目前資本市場結構中間接融資比重偏大的局面。可以借鑒國外城鎮化建設的融資經驗，在經濟發展水平較高的地區嘗試實行和探索以基礎設施為標的的資產證券化融資模式。而且從世界各國城市化的實踐經驗來看，為了解決城鎮化建設中資金不足問題，發行市政建設債券是一種非常有效、較為普遍的方法。發行市政建設債券后，債權人可以較為有效的約束與監督政府行為，從而促使地方政府的行為更具理性和穩定性，而且從長遠來看，創建和發展市政建設債券市場也是城鎮化過程中必需的金融基礎要素，可以成分資本市場未來發展的潛在方向。

金融機構要不斷提高金融創新力度，及時推出個性化金融服務產品。銀行、證券、保險、投資基金行業之間加強緊密合作，滿足客戶多方面的金融需求。在做精、做好傳統金融服務業務的基礎上，努力拓展證券資金結算、投資銀行業務、股票質押貸款、財務顧問、資產管理以及代收保險費等新型金融服務產品和領域，不斷滿足農村城鎮化進程中農民日益增長的對金融服務的多樣化要求。

（五）完善城鎮化金融扶持政策

隨著我國經濟結構的不斷升級調整，勞動密集型企業占比降低，對技術水平要求較低的就業崗位越來越少，失地農民在城鎮的就業機會大大減少、難度變大。處于城鄉結合地區的失地農民，因為所處地區的信息、工業、商貿、服務以及交通等條件較為發達，所以鼓勵這些地區失地農民充分發揮特長就近創業，將是實現有效再就業的基本途徑。但從現有的金融政策看，農民一旦失地，進入城鎮以后，卻面對非常尷尬的局面：因為不具城鎮戶籍，既不屬于城鎮下崗職工小額貸款的幫扶范圍，有因為無地可耕可用，所以也不適用小額農戶信用貸款的優惠政策，從銀行獲得優惠利率貸款的機會更是渺茫。由于得不到各類信貸資金的支持，在一定程度上已嚴重影響了失地農民自主創業的積極性，不僅不利于城鎮化推進，也為社會穩定埋下隱患。政府部門應參照下崗職工小額貸款的管理模式，及時出臺專門針對失地農民的優惠貸款政策，為他們自主創業提供保證。

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作者簡介：胡星城（1972-），男，湖北人，博士，研究方向：國際金融、銀行管理。

（編輯：陳岑）