我國農村金融管理體制變遷與路徑創新

【摘要】管理體制是現代金融發展的基石，要建立農村金融創新的長效機制，需加快農村金融管理體制建設進程。文章在回顧我國農村金融管理體制歷史變遷及其對農村金融結構影響的基礎上，分析了我國農村金融管理體制變遷的內在邏輯與改革障礙，提出了我國農村金融機構管理體制創新路徑。

【關鍵詞】農村金融 管理體制 歷史變遷 路徑創新

“三農”問題始終是影響我國國民經濟發展和社會穩定的重大問題，尤其在當前，其已日趨成為影響國民經濟進一步發展的“瓶頸”和社會穩定的隱患。因此，要解決我國“三農”問題，首要解決就是我國農村金融的發展的問題。但我國農村金融發展事實表明：農村金融機構對“三農”支持力度不夠，難以適應農村地區經濟社會發展，從而分析如何引導農村金融管理體制改革朝有利于解決“三農”問題的方向前進，是一個值得研究的課題。

一、我國農村金融管理體制變革及其對農村金融結構影響

在社會主義新農村建設中，需要投入大量的金融資源，但是農村金融服務供給的偏差已無法保證當前農村金融資源的合理配置，而且農村金融機構的功能優勢也難以正常發揮出來，所以探討我國農村金融機構管理體制的歷史變遷，考察農村金融管理體制對農村金融結構的影響非常有必要。

（一）我國農村金融管理體制變革的目標探索時期

社會主義政權建立后，面對我國當時社會經濟的混亂局面，黨中央決定仿照前蘇聯模式，實行政治上的高度集權、經濟上的計劃控制、戰略上的重工業化和產權上的國家壟斷等一系列制度。與此同時，我國農村金融制度體系也開始逐步建立起來。

1950年12月，中國人民銀行討論通過了《籌設農業合作銀行的提案》，明確提出了籌設農業合作銀行，1951年7月農業合作銀行建立，但沒在全國建立各級分支機構，基層農村金融工作仍是由各級人民銀行管理，由于農業合作銀行對各級農村金融部門沒有直接隸屬關系，未能發揮其應有作用，故1952年被撤銷。1951年5月，第一屆全國農村金融工作會議通過《農村信用合作社章程準則（草案）》和《農村信用互助小組公約（草案）》，明確規定農村信用合作社作為農民自己的資金互助組織。1955年3月中國農業銀行再次成立，但在1957年2月，由于中國人民銀行與中國農業銀行兩行并存出現了一些矛盾，中國人民銀行總行向國務院上報了《關于將農業銀行重新和人民銀行合并的請示報告》，同年4月12日國務院發出了《關于撤銷中國農業銀行的通知》，農村信貸工作交由中國人民銀行進行統一管理，各級人民銀行內部相應增設管理農村信貸工作的部門，這個僅存了兩年時間的中國農業銀行在新中國金融舞臺上又僅是曇花一現。在此期間，農村信用社一直保存著，基本保持了合作制的性質，對農村經濟的發展也發揮了重要作用。

從1958年開始，我國經濟進入了曲折發展的時期。1962年，中共中央在《關于建立中國農業銀行，統一管理國家支援農業資金的決定》中明確提出要從上而下建立中國農業銀行的各級分支機構，并同時統領著農村信用合作社工作。1963年11月，中國農業銀行在北京成立。但由于中國農業銀行和中國人民銀行體制在農村基層的矛盾和沖突，1965年12月又不得不與中國人民銀行合并。1966年開始的“文革”使我國農村金融事業遭受了巨大損失。

（二）經濟轉型時期我國農村金融管理體制的構建與變化

自改革開放以來，我國農村金融得到了快速發展，農村金融主體呈現出多元化。由于國家對農村金融管制有所放松，該期間非正規金融機構得到了發展，并對我國鄉鎮企業和個體經濟成長起著積極的促進作用。1978年，十一屆三中全會在《決定》中提出正式恢復中國農業銀行。1979年，根據《關于建議修改農村人民公社工作條例（試行草案）中有關信用社問題的報告》，國家對農村信用合作社的定位進行了調整，將其變為“集體金融組織”。1982年，為穩定我國農業生產狀況，國務院決定恢復農業保險業務。1984年，中央一號文件指出：“允許農民和集體的資金自由地或有組織地流動”，由此農村合作基金會開始在少數地區試辦。同年國務院批轉了《中國農業銀行關于改革信用社管理體制的報告》，恢復了農村信用社先前的合作性質。

1993年12月，國務院頒發《關于金融體制改革的決定》，標志著國家專業銀行開始向國有商業銀行的轉變。1994年4月，國務院下發了《關于組建中國農業發展銀行的通知》和《關于組建中國農業發展銀行省級分行有關問題的通知》，自此中國農業發展銀行及其分支機構開始在全國進行組建。1996年6月，根據《國務院關于農村金融體制改革的決定》，農村信用社從中國農業銀行脫鉤。國務院于1999年1月下發了《國務院辦公廳轉發整頓農村合作基金會工作小組清理整頓農村合作基金會工作方案的通知》，清理整頓農村合作基金會工作全面開始。到2000年底，農村合作基金會徹底退出了歷史舞臺。農村金融管理體制在此期間經歷了政策性金融、合作性金融分別與商業性金融分離的過程，國家成立了賦予政策性質的中國農業發展銀行，農村信用社從中國農業銀行分離出來，中國農業銀行進行商業化改革，逐漸從農村市場撤離，農村信用社體制改革出現反復和停滯，農村合作基金會受到整頓并被取締，農業保險發展逐年萎縮。總而言之，該期間我國農村金融體系的整體功能被弱化。

十六大以后，“三農”問題成為了政府工作的重心，相對應的農村金融市場也得到了完善和發展。為了改善農村金融服務環境，國家加大了對農村金融發展的政策引導和扶持力度，加快了我國農村金融管理體制改革的步伐。2003年6月國務院下發了《深化農村信用社改革試點實施方案》，此次改革我國農村信用社取得了顯著成效，一大批農村商業銀行和農村合作銀行相繼在全國各地建立起來。2006年12月，銀監會出臺《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，放寬我國農村金融機構的準入門檻，鼓勵社會各類資本到農村地區設立村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等新型農村金融機構。2007年3月中國郵政儲蓄銀行有限責任公司正式成立，提出要“引導郵政儲蓄資金返還農村”的口號。2009年12月中央銀行發布《金融機構編碼規范》，將小額信貸公司納入金融機構范圍，賦予其正規金融機構的地位。2011年，中國人民銀行提出在“十二五”期間進一步降低農村金融市場準入門檻，拓寬民間資金進入農村金融市場渠道，提高民間資本在農村金融市場中的投資比例。同時，花旗、渣打等外資銀行先后以不同的形式進入了我國農村金融市場，我國一些股份制商業銀行也陸續在農村發達地區增設分支機構。近年來，伴隨著我國農村金融市場的不斷發展，農村金融已形成了由政策性金融、商業性金融、合作性金融以及其他金融組織等共同構建的農村金融體系，如圖1所示。

二、農村金融管理體制變遷的內在邏輯

過程，通過分析我國農村金融管理體制的變遷過程，可從中發現其有著自身的規律性和特殊性，這與當時的經濟社會發展主題息息相關。以分析這種特殊性和規律性為基礎，我們能更好地探索農村金融管理體制改革與創新路徑。

（一）農村金融管理體制變革是漸進式變遷與強制性變遷并存

我國農村金融管理體制歷史變遷進程已表明，不管是目標探索時期還是框架構建時期，農村金融管理體制改革都遵循著漸進增量式和自上而下的強制性變遷模式，但漸進式的制度變革并沒有解決制度深層次上的問題，從而使整個農村金融風險不斷堆積。而以政府主導的強制性制度變遷，則很少考慮到農戶個體及農村企業的實際需求，沒有把目前農村經濟發展過程中的空洞化考慮進去。導致出現該現象的原因是各級政府致力于通過管理體制的強化變革和掌握的金融資源來實現區域經濟社會發展目標，而且政府在此過程中獲得的潛在利潤也比農村地區其他經濟主體大得多，從而在推動我國農村金融管理體制變革中其動力也就最強。

（二）農村金融管理體制與有效需求之間缺乏創新激勵機制

從我國農村地區金融發展的實際情況來看，由于農村金融在法律關系中主體地位不明確，農村金融行為缺乏相應的法律規范，盡管政府憑借其行政力量的干預影響并控制著農村金融體制發展的方向，但總體來說農村金融管理體制卻與農村金融需求者的方向相背離。這種非需求導向型的制度變遷，導致了農村金融管理體制與有效需求之間缺乏創新激勵機制，從而造成農村金融工具單一、手段落后、業務萎縮以及渠道狹窄等局面，而反過來，該局面最終又進一步制約著創新激勵環境的形成。因此，目前我國農村金融管理體制改革首先必須建立起相適應的創新激勵機制，而且該機制需正視制度變遷過程中制度需求者和供給者之間可能出現的各種矛盾，從而不斷引導農村金融管理體制的形成與當前農業、農村發展相適應的局面。

（三）農村金融管理體制變革重視對正規金融機構宏觀方向的指導

通過研究我國農村金融管理體制歷史變遷的過程可知，國家一直重視農村正規金融的發展以及其相關配套制度的制定，如《村鎮銀行管理暫行規定》、《農村信用合作社管理規定》等。雖然農村非正規金融機構對農村經濟社會的發展與進步發揮了積極作用，對正規農村金融機構的不足形成了有益的補充，但我國法律并沒有明確非正規金融機構的法律性質，也沒有將非正規金融服務納入法制化軌道，這無疑給農村金融的正常運行和經濟發展帶來了不良影響，而且也給我國農村金融的監管增加了難度。同時，在國家頒布的各種關于農村金融機構法規中，主要是指導我國農村金融機構發展的宏觀方向，而對于微觀制度建設尤其是在產權與治理結構等問題上卻存在著認識上的不足及管理體制的“缺位”現象。但是，從宏觀角度來看，我國農村金融機構的產權是清晰的，法律把農村正規金融機構的所有權界定為國有股份制、國家所有、社員所有和股東所有四種形式。然而產權除了所有權，還包括使用權、轉讓權、收益權、索取權和控制權等其他各種約束權利，由此看來，我國農村金融產權制度仍然是比較殘缺的，相對應的產權結構安排也不太合理。

三、當前農村金融管理體制改革的障礙分析

我國農村金融改革前后涉及了中國農業銀行、農村信用社、農業發展銀行和郵政儲蓄等多個金融機構，逐步把中央政府、地方政府以及中央銀行等各層次權力部門卷入其中，導致了在農村金融改革過程中面臨其方案難以實現的各種障礙，主要體現在以下幾個方面：

1.我國不同類型農村金融機構已經演化為一定既得利益主體，故要制定滿足多方需求的方案較難

從農民或中小企業、農村金融機構和地方政府三個層次來看，國家要解決農民或中小企業的貸款難問題，都不能繞過現有的農村金融機構，但農村金融機構利益與國家利益往往并不一致，如果國家出臺的政策未能考慮到這一點，經過金融機構這一層次后，政策效果將會發生扭曲。

2.農村金融體制改革未能建立有效的約束與激勵機制

在我國農村金融體制持續變革過程中一直維持著這樣一個事實：農村金融體制改革在總體上一直圍繞著改變外部管理體制這一思路，未能從內部制度上建立起有效的約束與激勵機制，從而使得我國農村金融機構不管表面上如何變化，本質上卻與傳統經濟體制下典型國有企業的一般特征——所有者缺位、軟預算約束和內部人控制等沒有多大區別。農村金融機構官辦色彩越濃，離農民就越遠，導致農民對金融需求不得不轉向非正規金融組織。

3.政府缺乏對農村金融機構發展的準確定位和有效干預

目前我國政府對各個農村金融機構的有效干預存在不足，這就導致較多農村金融機構同時肩負著政策性、商業性和合作性等功能，從而出現了功能錯位以及身份不明確等現象。與此同時，政府對農業信貸支持主要還是以發放農業補貼的方式，忽視營造一個有效的農村金融市場，無法達到讓金融市場與“三農”進行有效的銜接。這種后果則是農業信貸的成本高而效果差，農村金融機構僅針對農業生產的短期增長而忽視了農村收入的長期提高，導致農村地區形成了不良的信貸文化，如信貸目標與預期相比出現偏差、各正規金融機構排擠非正式金融形式等，從而最終影響了農村金融體制的正常構建與運轉。

4.農村金融管理體制改革難以兼顧區域差別和缺乏前瞻性

在時間上，隨著城鄉一體化水平逐步提高和農村地區經濟社會的不斷發展，金融服務需求也不斷發生變化。在空間上，由于各地區農村在發展中逐漸形成了自己的特點，呈現出區域差異，如東部發達地區農村開始出現專業化合作組織，中西部農村地區經濟發展則相對緩慢，使得不同區域之間對金融服務需求的廣度與深度也不盡相同。而且，由于這種金融服務需要存在梯度特征，經常會導致政府當局出臺的金融決策面臨著超前或滯后等問題，難以與地區實際經濟社會發展狀況和金融需求情況相匹配。比如，過去十多年中國農業發展銀行實行糧棉收購資金的封閉管理，在時間上滯后于糧棉流通體制改革，在空間上也不適應東部地區農產品市場化發展；再如農村信用社的小額信貸適用于我國廣大中西部農村地區，但不適用于城鄉一體化地區。因此，我們必須結合時間和空間梯度來考慮農村金融體系建設，并且由于全國各地情況千差萬別，無法套用統一的政策模式。

四、發展農村金融機構管理體制的創新路徑

過去幾十年我國金融改革基本上沒有從根本上改變中國農村金融的整體格局，具體體現在政府控制農村金融局面沒有改變，金融機構的商業化仍然面臨低利率和政策性貸款的雙重制約；農村金融市場的構成沒有根本改變，信用社和中國農業銀行在大部分農村地區仍然壟斷著信貸市場；農村金融機構績效也沒有根本好轉，這與過去30多年我國農村經濟快速發展極不對稱。從而建立合理有效的管理體制對發展我國農村金融機構，健全農村金融體系，服務廣大的農村地區和農民，其意義和作用都非同小可。

在我國農村金融市場發展過程中，其輔助機制障礙主要有農業保險發展滯后、農村金融擔保限制過度、信貸信息不對稱等。從而，在完善我國農村金融機構法律制度的過程中，除對農村金融要有直接性立法之外，還需要完善如政策性農業保險體系、農村金融擔保體系等相關配套制度。農村金融管理體制改革是一項復雜的系統工程，其核心是設置合適的管理機構，但優化農村金融管理體制首要問題應該是重視農村金融監管機構。目前，我國建立了以銀監會為中心的監管體系，人民銀行在業務上進行指導，各省市政府建立金融管理辦公室，但是這種監管方式在很多地方來講是非常薄弱的。從而需優化農村金融監管體系，并加強監管執行力度以及監管過程中的獨立性，正確認識對農村金融監管制度的價值定位，加大對農村金融監管的資源投放以促使監管力量分布均衡，對符合條件的農村民間金融使其合法化并實施有效監管。

最后，從我國農村金融管理制度的變遷歷程可知，農村金融機構不具備完全意義上的產權制度特征，而且在中國也沒有真正存在過正規的合作金融機構。目前我國農村金融機構發展過程中存在的諸如產權關系模糊、產權主體缺位等問題，只有對農村金融機構進行股份制和商業性改造，并按照現代企業制度的要求來建立，才能革除農村金融機構的各種弊端。在農村金融機構產權治理結構上，應以我國“公司法”和“商業銀行法”為基準，各經營機構、執行機構和監督機構按照相互分離、相互制衡的原則，建立起一個由股東大會、董事會、經理層和監事會共同組成的農村金融治理結構，且各職能部門需權責分明、各司其職。并在此基礎上，構建科學有效的決策機制、約束機制和激勵機制，通過系統性農村金融機構治理框架作用的發揮，穩步推動農村金融機構改革與發展。

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作者簡介：陳萍萍，女，會計師，就職于長沙芙蓉農村合作銀行，董事長，中南大學商學院MBA導師。

（編輯：劉影）