地方政府違法征地的動態博弈分析

【摘要】地方政府違法征地的行為不僅損害了被征地農民的利益，同時給中央政府的威信與社會的穩定帶來嚴重的負面影響。本文建立完全信息動態博弈模型分析了地方政府違法征地的原因。結論認為在我國的分稅制度與官僚考核制度存在缺陷的前提下，土地產權制度只是為地方政府違法征地提供了可能；中央政府的推諉策略，縱容了地方政府的違法征地行為；地方政府對被征地農民的征地補償較低以及中央政府對地方政府違法征地行為的懲罰力度不足進一步驅使了地方政府的違法征地行為。

【關鍵詞】地方政府 違法征地 動態博弈

一、問題提出

1994年，中央政府根據事權與財權相結合的原則，實行分稅制改革。但是，分稅制在實施過程中存在中央和地方財權與事權不對等的局面。在不允許地方政府發行債券的情況下，地方政府出現財政困難可想而知。然而，地方生產總值的總量及增長速度對官員的升遷至關重要。財政上的困難使許多促進地方經濟發展的政策在很大程度上難以實施。在這種困境下，基于兩方面的原因，地方政府必然將觸角伸向農民的土地。一方面，我國正處于工業化與城鎮化迅速推進的時期，對土地的大量需求推動了土地價格的快速上漲；另一方面，正如Hart and Moore的觀點，“由于自然狀態的不確定性和人類知識的有限性，法律或政策條文不可能將與產權相關的所有條件或事項完全闡明，實際可實施的產權存在相當大的剩余空間”，我國土地產權制度存在剩余空間。地方政府正是在《土地管理法》中尋找土地產權的剩余空間，擴大公共利益的范疇，利用農村土地模糊產權特征，在官本位制度下濫用行政權力不合法地征用農民的土地。地方政府違法征地行為造成了大量的“種地無田，就業無崗，社保無份”的三無農民，嚴重損害了農民的切身利益。不僅如此，地方政府這一行為還削弱了中央政府的威信，危害國家的糧食安全和社會的穩定。令人費解的是，盡管地方政府的違法征地行為使得被征地農民、中央政府蒙受巨大的損失，但是這一現象卻屢屢發生。為此，本文基于地方政府違法征地的行為，充分考慮征地過程中各行為主體的行動順序與收益差異，從動態博弈的角度分析其中的原因。

二、博弈模型的構建與分析

（一）博弈模型的構建

在動態博弈中，參與人的行動有先后順序，且后行動者在自己行動之前能觀測到先行動者的行動。在本文的土地博弈模型中，地方政府、被征地農民、中央政府依次行動，并且被征地農民能觀測到地方政府的行動，中央政府能觀測到地方政府和被征地農民的行動。為分析的需要，在建立模型之前，先做出以下假設：（1）參與者有三方：地方政府、被征地農民、中央政府。

（2）各方參與者均滿足理性人假設，即各自追求自身利益最大化。地方政府的征地動機在于獲取經濟和政治利益，即增加財政收入與實現政治升遷；被征地農民在失地后各項貼現損失基礎上，考慮征地補償的最大化；中央政府的目標是發展社會公共事業，保證經濟的持續增長。

（3）各方參與者的行動集合分別為{合法，違法}、{合作，抵制}、{不推諉，推諉}。

圖中A表示地方政府合法征地獲得的收益；A'表示地方政府違法征地時獲得的收益，其中A'>A；B表示地方政府合法征地而給予農民的征地補償；B'表示地方政府違法征地時給予農民的征地補償；C1表示被征地農民經營土地而獲得的收益貼現總和；C2表示農民為抵制地方政府違法征地采取行動的成本；C3表示地方政府違法征地遭到農民抵制時所付出的成本；C4表示中央政府采取“不推諉”策略時的行動成本；C5表示地方政府違法征地被查處而受到懲罰的成本；C6表示中央政府對地方政府違法征地時采取推諉策略造成的公信力損失；C7表示由于中央政府采取推諉策略所導致局部性維穩成本；D表示對被征用土地的開發促進經濟增長的預期收益。

（二）博弈模型的分析

由分析得到，地方政府合法征地時獲得A的收益，違法征地時獲得A'的收益。由于A'>A，地方政府選擇違法征地。由此，得到均衡：地方政府違法征地，被征地農民合作。

（三）博弈模型的修正

事實上，上述的均衡是一種低效率的均衡。產生這一結果的主要原因在于：中央政府為獲得經濟增長的收益縱容了地方政府的違法征地行為。然而，這一收益存在嚴重的高估。一方面，中央政府從地方政府違法征地帶來的投資中得到的經濟增長的實際貼現收益D'遠小于D。中國統計局公布的2012年我國基尼系數高達0.474，這一數字遠超出國際組織所公布的0.4的警戒水平，這表明我國收入分配差距已達到相當嚴重的程度。地方政府違法征地所帶來的私人投資的確在一定程度上拉動了我國經濟的增長。但是，地方政府違法征地作為一種剝削是式的收入在分配方式，使得處于社會底層的貧困農民喪失了其賴以生存的最后的生產資料。這一行為不僅加劇了農民的貧困化，同時使得農民不得不減少其消費，而消費的減少必然會對投資所拉動的經濟增長產生抵消作用。因此，經濟增長的收益被人為夸大了。另一方面，中央政府遠遠低估了推諉策略所帶來的整體維穩成本C'7，這一損失遠大于局部性維穩成本C7。我國是一個農業大國，農業人口眾多，因土地缺乏等原因，我國農村中有大量的剩余勞動力。根據劉易斯的觀點，農村過剩的勞動力使得農業部門勞動生產率極低或幾乎為零，有些情況下甚至為負。然而，地方政府的違法征地行為進一步增加農村過剩人口，并且使隱性失業人口顯化。農民失去最基本的生產資料，除極少數留在農村自主創業外，大部分便是到城市中尋找工作。一方面，農民受自身及制度等因素的約束；另一方面，城市吸納勞動力就業的能力有限，這些因素導致城市中形成大量的失業人口。隨著生活水平的不斷下降，這些處在城市邊緣化的失地農民必然成為社會不穩定的隱患，不斷激化社會矛盾。當社會矛盾的激化產生連鎖效應時，中央政府的維穩成本將不可估量。此外，社會的不穩定將阻礙經濟的運行，給國民經濟帶來巨大損失。

綜上所述，中央政府對地方政府的違法征地行為采取推諉策略時，地方政府為獲得最大利益必定違法征地，所以形成地方政府違法征地，被征地農民合作的不合理均衡。然而，即使是中央政府對地方政府的違法征地行為采取“不推諉”策略，最終的均衡將取決于地方政府在違法與合法征地中所獲得的凈利益對比，即若A-BA'-B'-C3-C5，則形成地方政府合法征地，被征地農民合作的合理均衡。

三、結論

通過對博弈模型的分析，可見，在我國的分稅制度與官僚考核制度存在缺陷的前提下，土地產權制度只是為地方政府違法征地提供了可能；中央政府把經濟增長作為主要目標，對被征地農民的抵制行為進行推諉，縱容了地方政府違法征地的行為；地方政府對被征地農民的征地補償較低以及中央政府對地方政府違法征地行為的懲罰力度不足進一步驅使了地方政府的違法征地行為。因此，為達到地方政府合法征地，被征地農民合作的合理均衡，本文認為中央政府應該做到：第一，中央政府應在分稅制的基礎上改變目前中央和地方財權與事權不對等的局面，并改革官僚考核制度以實現對官員的全方位考核；第二，中央政府應注重長期利益，在追求經濟增長的收益的同時保護被征地農民的利益；第三，中央政府要提高對征地農民的補償標準，并加大對地方政府違法行為的處罰力度。

參考文獻

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作者簡介：羅佳（1986-），男，湖南株洲人，研究生，研究方向：財政支出與績效評價。徐寶亮（1988-），山東日照人，研究生，研究方向：政治經濟學。

（編輯：陳岑）