第二章 “集體領導制”的歷史演變

中國特色的“集體領導制”，其前身是在十分殘酷的戰爭年代創建并逐漸演變形成的中國共產黨集體領導機制，隨后又在治理世界上人口最多國家的實踐中成為執政黨和現代國家治理的決策機制和協調機制；新中國成立以來，中國特色的“集體領導制”在經歷了長達六十余年，從高效協調到失效失敗，再到重建恢復、加強完善的長期“試錯”過程之后，成為最適宜中國國情、最適應國際競爭的政治領導體制與政治決策機制。

黨的集體領導體制的演變（1927—1948）

1928年6月18日至7月11日，中共六大在莫斯科召開，大會閉幕后，在六屆一中全會上選舉蘇兆征、項英、周恩來、向忠發、瞿秋白、蔡和森和張國燾為中央政治局委員，選舉蘇兆征、向忠發、項英、周恩來和蔡和森五人為政治局常委。這是中國共產黨歷史上首屆正式的中央政治局常務委員會。

1945年4月至6月召開的中共七大通過的黨章規定：“中央政治局，在中央委員會前后兩屆全體會議期間，是黨的中央指導機關，指導黨的一切工作。”“中央書記處在中央政治局決議之下處理中央日常工作。”“中央委員會主席即為中央政治局主席與中央書記處主席。”6月19日中共七屆一中全會選舉中央書記處書記有五人：毛澤東、朱德、劉少奇、周恩來、任弼時，選舉毛澤東為中央委員會主席兼中央政治局、中央書記處主席。同年8月，中央政治局擴大會議決定，增補陳云、彭真為書記處候補書記。這是一個具有很高威信的、能夠團結全黨的堅強的領導集體。

1948年9月20日，中共中央關于健全黨委制的決定指出：黨委制是保證集體領導、防止個人包辦的重要制度。必須建立健全的黨委會議制度，一切重要問題均須交委員會討論，由到會委員充分發表意見，做出明確決定，然后分別執行。委員會又須分別為常委會和全體會兩種，不可混在一起。此外，還須注意，集體領導和個人負責，二者不可偏廢。

執政黨集體領導體制建立期（1949—1957）

1949年至1957年為“集體領導制”的高效運作期。

1954年第一屆全國人大第一次會議上，毛澤東當選為中華人民共和國主席；劉少奇當選全國人大常委會委員長；朱德擔任中華人民共和國副主席，繼續兼任中共中央紀律檢查委員會書記；周恩來擔任國務院總理，同時兼任全國政協主席；陳云擔任國務院副總理。五位中央書記處書記代表六大機構：中共中央、全國人大、國務院、全國政協、中央軍委、中央紀律檢查委員會。這已經顯示了“集體領導制”的雛形。

中國特色的“集體領導制”，它的政治創意源于毛澤東，它的制度創新也源于毛澤東。這既是中國共產黨實踐創新的結果，也是毛澤東治黨治國理念創新的結果。

1956年，當時毛澤東在考慮中央領導機構設置方案時，創意性地提出增設中央政治局常務委員會，并提議由黨中央主席、副主席和中央書記處總書記一起組成該委員會，作為中央領導集體的核心。毛澤東這一設想是有前車之鑒的。正是由于斯大林去世，接班人變遷，赫魯曉夫否定斯大林，引發了整個社會主義陣營的大動蕩，成為“多事之秋”。毛澤東為了避免將中國的前途和命運系在一兩個人身上，也包括他本人，創意性地設計了這一中央政治局常委會集體領導核心的政治制度。

1959年4月，第二屆全國人民代表大會第一次會議上，劉少奇當選中華人民共和國主席；朱德當選全國人大常委會委員長；周恩來擔任國務院總理（1954年12月當選全國政協主席）；陳云、林彪、鄧小平等擔任國務院副總理。

這是最早的“集體領導制”，七位中央政治局常委代表五大機構：中共中央、全國人大、國務院、全國政協、中央軍委。中央政治局常委會充分發揮了集體領導、個人分工、內部協調、形成合力的領導核心作用。這也是新中國第一個黃金發展時期的根本政治原因。這是“最有威信、最有影響、最有經驗”、穩定的成熟的中央領導集體。

集體領導制嚴重破壞期（1958—1976）

建國后“集體領導制”的嚴重破壞期包括“大躍進”和“文化大革命”時期（1958年至1976年）。

從1959年之后毛澤東不再擔任國家主席，改變了實行黨中央主席、國家主席、軍委主席三位一體的領導體制。毛澤東提出分為“一線”和“二線”的設想，其中他本人退居“二線”，客觀上形成了二元權力結構，這就造成了他個人與“一線”領導集體的信息不對稱性。同時隨著他的執政時間延長和個人威望不斷提高，個人專斷也愈加嚴重，他逐漸由黨的領導集體中的一員變成了“大家長”，由一個領導班子的“班長”變成了“一把手”，由民主作風變成了“獨斷專行”，由集體領導變成了個人“最高指示”，使得中共中央政治局常委會在一定程度上退化為傳達和執行毛澤東個人指示的“辦事機構”，常委人選更迭頻繁且多非制度化，黨的集體領導職能遭到嚴重削弱，甚至近乎名存實亡。

從黨的八屆十一中全會之后，中央政治局常委會的領導核心作用就失靈了。先是被中央文革碰頭會所取代，后是被“毛澤東、林彪—周恩來—中央政治局”、“毛澤東—周恩來—中央政治局”、 “毛澤東—周恩來、王洪文—中央政治局”、“毛澤東—鄧小平—中央政治局”、“毛澤東—華國鋒—中央政治局”二線體制所取代。到1976年10月7日，中央政治局常委會成員只剩葉劍英一人。這一時期不僅是中央集體領導制度受到嚴重破壞、嚴重失靈的時期，而且也是領導集體成員隨意性變化、政治風險重生的時期，還是中國走向錯誤方向且難以糾正的時期。爾后，華國鋒特別是鄧小平開始重新恢復中央集體領導制度，開始重新發揮集體領導核心的作用，開始重新恢復集體民主決策機制，開始重新走向正確的方向。

中央政治局常委會的集體領導制度是毛澤東的重大創新，但是在1958—1976年期間，毛澤東作為黨中央主席，個人權力過分集中，從集體領導走向個人領導，致使這一制度遭到嚴重破壞、嚴重失靈，給全黨留下了深刻的歷史教訓，也為后來的領導人成功構建中國特色的“集體領導制”留下了深刻的歷史記憶、豐富的歷史財富。

集體領導制恢復重建期（1977—1991）

1977年8月18日，黨的十一屆一中全會選舉中央政治局常委五人：華國鋒、葉劍英、鄧小平、李先念、汪東興。中央政治局常委會開始正式發揮領導核心作用，其中四人分別擔任主要國家機構的領導人。隨后的十一屆三中全會進一步恢復和確立了中央政治局常委集體領導、集體民主決策機制，華國鋒也帶頭尊重領導集體的決定。

1980年2月，中共十一屆五中全會重新恢復了八大領導體制，成立中央書記處，形成了中央書記處、中央政治局、中央政治局常委會三個層次的領導體制。

十一屆五中全會增選胡耀邦、趙紫陽為中央政治局常委，選舉胡耀邦為總書記，并決定批準汪東興辭去中央政治局常委、黨中央副主席的職務，中央政治局常委會由六人變為七人。

1981年6月，中共十一屆六中全會調整了中央政治局常委會，全會選舉胡耀邦為黨中央主席，同意華國鋒辭去黨中央主席和中央軍委主席的請求，中央政治局常委會由七人組成：胡耀邦、葉劍英、鄧小平、趙紫陽、李先念、陳云、華國鋒。

1982年黨的十二大通過的黨章，黨中央只設總書記，不再設主席、副主席。

1982年9月，中共十二屆一中全會選舉中央政治局常委六人：胡耀邦、葉劍英、鄧小平、趙紫陽、李先念、陳云。六位常委代表五大機構：黨中央、國務院、中央軍委、中央紀委、中央顧問委員會，逐步形成了中國特色的“集體領導制”。

1987年11月，中共十三屆一中全會選舉中央政治局常委五人：趙紫陽、李鵬、喬石、胡啟立、姚依林。除胡啟立分管中央宣傳口工作外，其他四位常委代表四大機構：黨中央、國務院、中央紀委、中央政法委，“集體領導制”的特點并不明顯，也出現了中央政治局常委會如何與其他幾大機構有效協調的問題。

1989年的政治風波引發并導致五人組成的中央政治局常委會發生嚴重分歧，在是否決定對首都地區實行戒嚴的重大決定中形成了“三比二”的險局。該事件對鄧小平造成很大觸動，他認為，只要有一個好的政治局，特別是有一個好的常委會，只要它是團結的，努力工作的，能夠成為榜樣的，就是在艱苦創業反對腐敗方面成為榜樣的，什么亂子出來都擋得住。

同月，中共十三屆四中全會增選江澤民、宋平、李瑞環為中央政治局常務委員會委員，免去胡啟立中央政治局常務委員會委員等職務，撤銷趙紫陽中央委員會總書記、中央政治局常務委員會委員等職務，選舉江澤民為中央委員會總書記。李瑞環分管中央宣傳口。中央政治局常委人數由五人增至六人。

同年11月，中共十三屆五中全會同意鄧小平辭去中共中央軍事委員會主席，江澤民擔任中共中央軍事委員會主席。由此，中央政治局常委六人代表六大機構：黨中央、國務院、中央軍委、中央紀委、中央宣傳口、中央政法口。

至此，鄧小平正式退出中共中央領導集體。誠如鄧小平自己所言，前后花了十年時間，才逐步完成了中國領導人的新老交替和集體交接班。

集體領導制鞏固完善期（1992—2012）

中央集體領導體制一旦建立起來，就會有其路徑依賴的重要特征，形成了自身發展的政治邏輯，也形成了與之互補和相關的中國政治制度框架。從黨的十四屆一中全會之后的20年間，中國特色的“集體領導制”逐漸鞏固完善。大體分為“兩步走”：第一步是中共十四屆、十五屆中央政治局七常委機制，第二步是中共十六屆、十七屆中央政治局九常委機制。這使得中國特色的“集體領導制”更趨成熟、更趨穩定、更趨有效，也反映了中國共產黨的政治領導集體的重大創新。中國共產黨作為執政黨的領導地位，是通過黨對國家政權機關的領導來實現的。在實際操作中，也體現為中央政治局常委分別擔任國家政權機關的負責人。

這一時期（1992—2012），黨的集體領導制度得到充分維護，集體領導原則得到嚴格執行，集體領導機制得到不斷鞏固，再也沒有發生類似毛澤東晚年的錯誤，也沒有出現胡耀邦式或趙紫陽式的政治事件。這是黨的集體領導最為團結、最易協調、最具合力、最有作為的時期，也是中國共產黨政治上最成熟、思想上最統一、治理上最成功的時期，當然也是中國經濟繁榮、社會穩定、文化復興、國力強盛最好的時期。

從歷史的角度看，中國特色的“集體領導制”是中國共產黨作為執政黨的一大制度創新和機制創新，經歷了六十多年特別是改革開放以來三十多年的不斷“試錯”，才逐漸形成了這一獨有的、相當完善的執政黨治理結構、國家治理結構、軍隊治理結構和社會治理結構。由當初的五名中央書記處書記，到七名中央政治局常委，再到九名中央政治局常委，既集體領導又個人分工；他們所代表的黨和國家機構由五大機構、六大機構，到八大機構，形成各機構既各有分工又相互協作，既有效監督又相互配合的領導機制。它發源于毛澤東（來自毛澤東的政治創意），重建于鄧小平，成形于江澤民，完善于胡錦濤。這是他們給后代留下的最重要的政治資產和歷史資產。