“行政法院”呼聲漸起

延續了24年的行政審判體制終于面臨改革。記者獲知，全國人大常委會近日分別在北京和福建主持相關座談會，調研行政審判體制的改革方案，為《行政訴訟法》的修改提供支持。

現行《行政訴訟法》自1989年頒布以來從未有過修改，此間，中國經濟社會已經發生極大的變化。

兩次座談會均由全國人大副委員長萬鄂湘主持，參加者包括最高法院行政審判庭負責人，各省高院分管行政審判工作的領導，以及行政法學界學者。

“行政審判體制已到了非改不可的地步。”中國行政法學研究會會長、中國政法大學副校長馬懷德說，“此次修法，核心要旨是如何建立起一套行政權力能夠受到有效司法監督的審判體系，以回應對此前習近平總書記關于加強權力監督講話的具體落實。”

行政審判外部壓力巨大

一位資深行政審判法官在會議上坦露心跡，“從事行政審判十余年，感慨非常多，越干行政審判越感到困惑，因為行政審判司法公信力越來越低。”

這位法官所在的省份，2012年一審行政案件數量占全部案件數量的1.37%，二審案件占全部案件數量上升3.7%，申請再審案件卻占9%，而進京登記上訪案件占到全部案件的15%。

“數據說明行政審判的公信力極低，完全成了倒金字塔型。”上述法官說。

全國范圍內的情況也大致相同。記者獲知， 最近幾年，全國法院系統的案件之中，申訴案件比例為整體案件數量的1%至2%，但行政申訴案件卻占到全部申訴案件的19%左右。這類申訴中，行政機關申訴的案件極少，99%的行政案件申訴人都是普通百姓。

申訴率過高的結果表明，“民告官”案件中，行政審判的實際效用較低，中國的行政權力過于強大且難受監督。矛盾無法在當地通過行政審判解決，普通百姓便大量通過申訴、信訪渠道尋求中央救濟。

目前行政審判均與原有審判體系相同，按照行政區劃逐級建立，并由此建立起兩審終審的審級制度。尷尬在于，法院的人財物均由地方政府提供，民眾起訴當地政府及其下屬部門，卻要這個由當地政府養活的法院來審理，這本身就不符合權力監督的制度邏輯。

在不同的渠道，記者獲得了這方面的案例

山東某市有涉及到市政府的案件，法院準備立案，市委書記交代不能立案。當事人不服，到該省高院上訪。省高院慎重研究后認為下級法院應當立案，但即便得到上級法院支持，當地法院仍然不敢立案。

不僅是對案件干預，更為極端是針對法官本身的措施。東北某省法院一位行政庭的領導準備到北京出差，還沒走到火車站卻被緊急叫了回去。原來在此之前該省某基層法院的一起行政訴訟案件中，法院判處基層政府敗訴，當地政府遂以法官涉嫌違紀為由，當地檢察機關介入案件調查。政府部門要求上級法院啟動再審，否則將進一步采取措施。

一位資深法官說，“《行政訴訟法》頒布之初，有的地方判處行政機關改變行政行為，最初能達到整體受案數量的60%左右，后來逐步降低，現在包括各種方式，加起來能讓行政機關改變的也不到10%。”

在學界看來，大量數據和案例表明，現有行政審判體制下，制度上抵制外部干預無能為力。一方面，原告的訴權難以得到保障，很多案件在各種干預之下無法立案；另一方面，即便立案之后，法院也難以獨立公正做出裁判。

“系統內改革出路不大”

2002年7月，浙江省臺州市中級人民法院開始推行“行政案件異地交叉審理”。該院規定，對于被告為縣級政府和10人以上的集團訴訟案件，由中院直接受理，并依法指定給被告所在地外的其他基層法院審判。

這樣做試圖回避地方政府對同區劃法院行政審判可能的干預，讓審判更加獨立。在推行此種模式的當年，臺州各基層法院共受理此類案件81件，審結生效45件。其中政府敗訴案件29件，敗訴率為64.4%，同比上升了51.3個百分點。

此后2007年9月，浙江麗水中院在時任分管副院長葉贊平的主導下，啟動了“行政訴訟相對集中指定管轄制度”。

2013年年初，已升任山東省高院副院長的葉贊平對記者說，“做法很簡單，一是當事人在立案時提出指定管轄申請，二是受案法院認為不適宜由本地法院管轄。兩個條件只要符合其一，由中級人民法院進行指定管轄。”

改革的效果極為明顯。一方面，行政訴訟案件數量上升，2006年和2007年麗水全市一審行政案件數分別是110件和111件，實行集中管轄制度后的2008年和2009年增加到191件和201件，上升了74%以上。

而行政機關敗訴率也明顯提高，2008年麗水市行政機關敗訴率為26.9%，居浙江省第一。2008年集中指定管轄的56件案件中，行政機關敗訴的有20件，行政機關敗訴率達35.7%，遠遠高于全市一審行政案件行政機關的敗訴率。

總體而言，這兩種做法仍是權宜之策。

把權力關進制度的籠子里

多種改革方案中，被普遍認為可行的方案是，在現有法院體系下，打破行政區劃，單獨設立行政法院體系，“使行政審判管轄體制與行政區劃相脫離。”

現行法律體系下，設立專門法院并非新的創舉。現行的軍事法院、鐵路法院與海事法院均為專門法院，其特點是在組織、受案、審判方面不受行政區劃約束，擺脫了人財物的對行政區劃的依賴，外部要對其施加干預的難度就大得多。

馬懷德說，設置行政法院要打破司法轄區附屬于行政區劃的現狀，目前可行的做法是設立三級行政法院。“在最高人民法院設置具有相對獨立性的高等行政法院，作為行政案件的最高審級；在各省、自治區、直轄市設置一個上訴行政法院和若干行政法院。”

“考慮不同地區的人口分布、經濟發展、交通條件、行政案件數量等實際需要，高等行政法院、上訴行政法院和行政法院可以根據地域、人口分布等情況設立若干巡回法庭。巡回法庭由所屬行政法院法官組成，主要組成人員實行定期輪換。巡回法庭作出的判決、裁定是所屬行政法院作出的判決、裁定。”馬懷德說。

盡管如此，重新設立一套體系仍然令人存有疑慮。有觀點認為“與行政區劃相脫離將會使行政審判失去監督”。

記者獲知，最高法院曾長期跟蹤這一問題。結果顯示，海事法院與行政區劃脫離，并未帶來監督上的弱化和司法公正程度的降低，相反，海事法院申訴遠遠低于其他法院，而海事法院多年來也未發生過司法腐敗的案件。分析結果顯示，監督和行政區劃并不正相關。

馬懷德認為，“設立行政法院并不回避人大對于行政審判的監督，在做法上只是改變目前行政審判法官的任命層級，各級行政法院由院長一人和法官若干人組成。高等行政法院院長和法官由最高人民法院院長提名，全國人民代表大會常務委員會任命；上訴行政法院、行政法院的院長、法官由高等行政法院院長提名，全國人民代表大會常務委員會任命。”

馬懷德告訴記者，“各級行政法院的經費都應當來源于中央財政，由最高行政法院匯總各級行政法院的初步預算方案通過最高人民法院向全國人大提出，具體內容如預算的確定、經費的管理、撥付等可由《行政訴訟法》規定。”

除了現行體制改革，行政審判的法治環境問題也被提出來，中國政法大學行政法學教授劉莘認為，“不僅行政權力不能干預審判，還應當確立起黨委不干預具體司法過程、司法個案的禁止性規定，黨委常委會上不要干預，黨委成員私下不能干預，這個規定確定下來之后，我想法院受干擾問題上會有很大程度改進。”

多位從事行政審判的法官則提出，行政機關作為一方當事人有干預司法的天然沖動，肯定動員一切資源說服法官，或者壓服法官。這種情況下，應該將所有因素、所有情況都在法庭上說明，以求原被告在法庭上地位平等。從這個意義上，成立行政法院的一個重要價值，就是讓行政權力沒有尋求干預的渠道，行政機關回歸到當事人的位置上，所有東西都要回歸法庭。

“在最高人民法院設置具有相對獨立性的高等行政法院，作為行政案件的最高審級；在各省、自治區、直轄市設置一個上訴行政法院和若干行政法院。”