鄭永年：中國的“特區(qū)”

改革永遠是一個用新利益來改革舊利益的過程。也就是說，改革永遠是一個新舊利益之間的博弈過程。也很顯然，把上海自貿(mào)區(qū)置于中國通過對外開放促內(nèi)部改革的發(fā)展模式的內(nèi)容中，就比較容易理解其背后的政治理性。

中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱上海自貿(mào)區(qū)）從提出方案到開始運作，只花了短短幾個月的時間。這么大的一個工程在這么短的時間內(nèi)確定下來，這一過程本身就表明中國的執(zhí)政黨和新領(lǐng)導(dǎo)層巨大的改革決心和動力，改變了過去多年來沒有重大改革，尤其是沒有重大改革突破口的嚴峻情況，把國家的改革和發(fā)展推上了一個新的臺階。

用體制創(chuàng)新推動體制改革

中國社會正處于巨大的轉(zhuǎn)型期。轉(zhuǎn)型表明經(jīng)濟、社會、文化各方面的巨變，而巨變需要制度的改革。道理很簡單，只有通過體制改革，才能實現(xiàn)現(xiàn)存體制和變化了的現(xiàn)實之間的一致性。可是，現(xiàn)實的情況是，體制與變化了的現(xiàn)實之間的距離越來越遠。因為很長時間沒有有效的改革，各方面的既得利益很快成長起來了。既得利益的成長又使得改革越來越困難，因為既得利益具有足夠的動力來維持和擴張自身的利益。在現(xiàn)實中，既得利益就是部門利益，往往和國家、社會的整體利益相悖。因此，它們追求自身利益的能力越強，符合國家、社會整體利益的改革就越困難。不過，誰都很清楚，這樣的情況已經(jīng)很難維持下去了。一旦現(xiàn)存體制和現(xiàn)實變得不相關(guān)了，體制的生存也就沒有了基礎(chǔ)，要么自我衰落，要么被變化了的社會現(xiàn)實所改變。

正因如此，近年來，無論是執(zhí)政者還是社會都在談?wù)擉w制改革，呼吁體制改革。人們也都意識到，改革是紅利，只有通過繼續(xù)改革，才能有收獲。不過，一個嚴峻的現(xiàn)實是，體制改革已經(jīng)變得越來越困難。很簡單，要進行體制改革，就要觸動體制背后的既得利益。問題在于，每一重大的體制背后（例如國有企業(yè)、銀行、公務(wù)員、事業(yè)單位、大學(xué)等等）都是巨大的既得利益，要觸動這些龐大的既得利益談何容易！盡管人們可以豪言壯語地說要改革既得利益，但一旦真正觸動了既得利益，改革者本身就往往首先敗下陣來。這樣的例子無論在歷史和現(xiàn)實中舉不勝舉。在這樣的情況下，人們必須選擇更加有效的改革策略，那就是體制創(chuàng)新。上海自貿(mào)區(qū)就是體制創(chuàng)新的典型案例，希望通過體制創(chuàng)新來推動體制改革。

體制創(chuàng)新的紅利毋庸置疑。可以從幾方面來看：第一，體制創(chuàng)新可以回避直接觸動既得利益所帶來的巨大風(fēng)險。體制創(chuàng)新就是在既得利益之外培養(yǎng)新的利益。盡管這樣做，也會遇到既得利益的阻礙，尤其是官僚體制的阻礙，但這種阻礙遠較直接觸動既得利益為低，是可以加以克服的。第二，新的利益成長起來之后，就可以對既得利益構(gòu)成競爭和壓力。面對競爭和壓力，既得利益本身就會產(chǎn)生改革的動力。第三，改革既得利益需要成本，既得利益越大，成本就越大。由誰來承擔(dān)這些成本？改革者不能承擔(dān)，政府不能承擔(dān)，唯一能夠承擔(dān)改革既得利益所帶來的成本的只有新利益。如果從這個角度來看，改革永遠是一個用新利益來改革舊利益的過程。也就是說，改革永遠是一個新舊利益之間的博弈過程。也很顯然，把上海自貿(mào)區(qū)置于中國通過對外開放促內(nèi)部改革的發(fā)展模式的內(nèi)容中，就比較容易理解其背后的政治理性。

不難理解，以開放促改革一直是中國改革開放以來的重要經(jīng)驗。在后毛澤東時代，中國的對外開放政策實際上早于內(nèi)部改革。在毛澤東去世之后和鄧小平登上政治舞臺之前，就已經(jīng)開始開放政策了。華國鋒時期，中國發(fā)生了當(dāng)時稱之為“洋躍進”經(jīng)濟發(fā)展運動。這場運動就是試圖通過引入外資、技術(shù)和設(shè)備來發(fā)展國內(nèi)經(jīng)濟。盡管這場“洋躍進”被視為華國鋒的重大錯誤之一，但正如后來胡耀邦所說的，這不能算是華國鋒的錯誤。在一個貧窮的國家進行改革，開放是有效的途徑。后來的歷史也證明，這個方向并沒有錯，只是當(dāng)時過于強調(diào)速度，不符合當(dāng)時中國有限的國力。

以“經(jīng)濟特區(qū)”為載體

等到鄧小平再次登上政治舞臺，中國領(lǐng)導(dǎo)層就正式把對外開放確立為中國的基本國策。上世紀70年代末，“文革”結(jié)束了，中國仍然處于老百姓生活水平極其低下的“貧窮社會主義”狀態(tài)。中共十一屆三中全會正式結(jié)束之前的階級斗爭，把工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)。但如何實施這一國策則是另外一回事情。在面臨舊體制和既得利益阻礙的情況下，如何才能找到改革的突破口？鄧小平選擇了以“經(jīng)濟特區(qū)”為載體的對外開放政策。

從1980年代的經(jīng)濟特區(qū)和沿海開放城市，發(fā)展到今天，中國已經(jīng)有了七大經(jīng)濟特區(qū)，包括1980年建立的深圳、珠海、汕頭、廈門、1988年建立的海南島、20lO年建立的喀什和2011年建立的霍爾果斯。此外，中國也建立了諸多區(qū)別于1980年代的經(jīng)濟特區(qū)，即“綜合配套改革試驗區(qū)”，也常被稱為“新特區(qū)”。到2011年12月，國務(wù)院已經(jīng)批準了上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、重慶、成都、武漢、長株潭城市群、深圳、沈陽、山西和廈門10個國家級綜合配套改革試驗區(qū)，兩個綜合改革試驗區(qū)（區(qū)別于“配套”），即義烏市國際貿(mào)易綜合改革試點和溫州市金融綜合改革試驗區(qū)。2008年，國務(wù)院提出把廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)，建設(shè)成為重要國際區(qū)域經(jīng)濟合作區(qū)，這是全國第一個國際區(qū)域經(jīng)濟合作區(qū)。

可以說，以開放促改革已經(jīng)是中國發(fā)展的頂層設(shè)計。自改革開放以來到現(xiàn)在，這一思路并沒有多大的變化，貫徹于從早期沿海開放經(jīng)濟特區(qū)的設(shè)立和建設(shè)，到今天的上海自貿(mào)區(qū)的整個過程。鑒于體制創(chuàng)新在推進整體改革進程中的作用，相信這一方式在今后也仍然會延續(xù)下去。不過，應(yīng)當(dāng)指出的是，在開放過程中，開放這一概念的含義有了很大變化。早期的開放更多是指向其他國家開放，但后來尤其是1990年代后期以來，開放也包含了向體制外的利益開放。

盡管今天世界的眼光落到了新成立的上海自貿(mào)區(qū)，中國新一波的開放并不僅僅限于上海自貿(mào)區(qū)。更早一些時候，中央政府已經(jīng)批準了廣東省珠海的橫琴、深圳的前海、廣州的南沙區(qū)和福建省的平潭等，作為新一波開放的試驗區(qū)。所有這些實驗區(qū)都是通過對外開放促動內(nèi)部改革的樣本。這些新的試驗區(qū)各具特色和自身的功能，它們在國家新一輪的改革和發(fā)展過程中，注定要扮演關(guān)鍵的角色。

很顯然，特區(qū)伴隨著中國的開放政策。沒有特區(qū)，就很難想象中國的開放道路是如何走過來的。不過，特區(qū)之于中國的意義，與其說是經(jīng)濟學(xué)上的，倒不如說是政治學(xué)上的。從經(jīng)濟學(xué)意義上看特區(qū)很容易理解，至少表現(xiàn)在兩個方面：第一，特區(qū)可以確立一個地區(qū)的比較優(yōu)勢，及其在比較優(yōu)勢之上的經(jīng)濟交易。第二，可以通過新的制度設(shè)計，實現(xiàn)經(jīng)濟資源的有效配置。比較優(yōu)勢和資源有效配置，純屬一般經(jīng)濟學(xué)常識，但要在現(xiàn)實中實現(xiàn)這兩個價值并非易事。盡管這兩個價值的實現(xiàn)對誰都有利，但其實現(xiàn)過程卻受現(xiàn)存體制和利益的阻礙。因此，通過設(shè)立特區(qū)的方法，可以避開現(xiàn)行體制和利益，也就是上面所說的體制創(chuàng)新。

要通過體制創(chuàng)新來實現(xiàn)“特區(qū)”這一特有的制度形式，也說明了“特區(qū)”的經(jīng)濟學(xué)意義上的價值，要通過政治運作而實現(xiàn)。從經(jīng)驗層面來說，在中國，無論是設(shè)立“特區(qū)”的過程，還是“特區(qū)”的運作和發(fā)展過程，都需要克服至少三方面的阻力。

首先是意識形態(tài)方面的阻力。意識形態(tài)方面的阻力，任何國家都存在。在多黨制下，不同政黨或者不同的利益，往往具有一定的空間選擇不同的意識形態(tài)，因此阻力比較小一些。但中國必須堅持現(xiàn)存的意識形態(tài)，一種新的實踐如果不符合現(xiàn)存意識形態(tài)，就會缺少意識形態(tài)的合法性，必然遭致代表現(xiàn)存意識形態(tài)的體制的有效反對。

第二，需要克服來自官僚體制極力方面的阻力，或者說是行政權(quán)力阻力。官僚體制的本質(zhì)特征就是其對現(xiàn)有政治秩序的要求，要實現(xiàn)統(tǒng)一的行政秩序，官僚系統(tǒng)要求國家所有組織一體化，以便適用普遍的行政原則。體系之內(nèi)的組織越統(tǒng)一，官僚系統(tǒng)的權(quán)力就越大。而“特區(qū)”則經(jīng)常表明對既定行政秩序的偏離。這種偏離自然不符合官僚的利益，官僚系統(tǒng)必然阻礙“特區(qū)”的產(chǎn)生。

第三，必須克服既得利益的物質(zhì)利益阻礙。任何社會，不管在什么情形下，都存在著既得利益。所謂的既得利益就是現(xiàn)存體制的最大受惠者。如果說“特區(qū)”是創(chuàng)造新利益，必然會直接或間接地對既得利益產(chǎn)生負面的影響。既得利益為了維護自己的利益，也必然阻礙新利益的產(chǎn)生。

盡管中國的改革者克服了這些方面的阻力，設(shè)立了上海自貿(mào)區(qū)等新形式的經(jīng)濟特區(qū)，這些特區(qū)的設(shè)立并不表明它們必然會取得成功。所有這些方面的阻力會隨時隨地表現(xiàn)出來，影響和制約特區(qū)的運作和發(fā)展。新特區(qū)設(shè)立了，這只是第一步。如何取得這些特區(qū)的成功，仍然是改革者所面臨的巨大挑戰(zhàn)。