戶籍制度改革需要大智慧

此次戶籍制度改革將大幅降低社會成本，釋放經濟活力并提高經濟效率

在經過了數年、數十年的期待之后，中國的戶籍制度改革終于見到了曙光。

近日，12部委出臺了《關于加快推進戶籍制度改革的意見》稿。公安部副部長黃明稱，到2020年，要基本形成以合法穩定住所和合法穩定職業為戶口遷移基本條件、以經常居住地登記戶口為基本形式，城鄉統一、以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度。

改革的基本特征是：一、實行城鄉統一的戶口登記；二、戶口的遷入條件以合法穩定住所，合法穩定職業為基本條件；三、以經常居住地為登記形式。

中國現行的戶籍制度，優點是便于人口登記管理，并以此進行公共資源分配，但很顯然，這是相對于政府管理而言，于居民而言更多的是桎梏。

現行戶籍制度之所以飽受批評，原因在于，諸多大城市在制定涉及公共資源分配政策時采用了簡單粗暴的雙軌策略，很多情況下，戶籍成為了居民對資源可享有與不可享有的唯一識別標志。

也就是說，在一些重點城市，政府賦予了戶籍過多的福利。這也正是此次戶籍制度改革著重要解決的問題。

以北京、上海等大型城市為例，在購房、購車、子女上學、高考、就醫甚至就業等方面，以戶籍為識別標志的限制政策導致城市大量流動人口缺乏基本的社會福利保障。

在任何一個國家，人口流動是必要的，否則全社會勞動力效率將大幅降低。從民生角度考慮，戶籍制度改革迫在眉睫。

在中國，人口遷徙有兩大類：一是農村閑置勞動力輸出，農村居民向城市遷徙并在建筑、家政、餐飲、物流、零售、家具建材等行業從事勞務工作；二是重點高校對全國生源的吸引，導致學生向這些城市遷徙，并直接定居就業。

此次戶籍制度改革，若能達到預定的改革目標，將從民生和經濟上極大促進全社會的健康發展。

從民生上看，改革將促進社會公共資源的公平分配。城市的醫療、教育、交通等資源將按照居者有份的原則來分配。無論是所謂的本地戶口，還是外來人口，都能公平享有，沒有限制，也沒有歧視，這是社會文明的標志，也是社會穩定的根基。

從經濟上看，改革將從兩個方面對中國經濟的健康增長進一步形成推動力。

首先，大幅降低社會成本。且不說我國為實施戶籍登記和管理所支出的政府財政費用，單就居民為避免戶籍限制而產生的額外支出來看，數額就極其驚人。比如，居民為了獲得子女入學資格而繳納的高額贊助費、為了獲得異地高考資格而投資的房地產等等，這些成本都可以避免。

哪里有政策限制，哪里就有權力尋租。在大城市，為了子女入學、高考、買房資格等，居民不得不面對這些領域的腐敗，并為此支付龐大的隱性成本。

第二，釋放經濟活力，提高經濟效率。首先，實現人口的自由遷徙，將在全國范圍內實現專業人才的優勢互補，從而促進各地區的協調發展。不帶有戶籍區分的公共資源分配制度有利于專業人才向最適合他們的地區和產業流動，而不需要考慮戶籍等后顧之憂；其次，改革有助于提高全社會消費能力，尤其是目前的非本地人口，他們被現行戶籍制度約束的一些消費需求將得到充分釋放。

然而，戶籍制度改革這么多年來一直難產，可見其推行的阻力之大。核心難題是現行戶籍賦予了過多福利，而根源則是城鄉二元差距，社會資源分配過于懸殊導致人口大量涌入大型城市，使得這些城市交通、醫療、教育、環境等方面出現嚴重問題，城市管理者卻又采用了簡單粗暴的以戶籍為識別的限制管理政策。

那么改革如何突破？目前最大的改革阻力來自一線大城市，尤其是像北京、上海這樣的特大型城市，其實對于中西部城市以及二線以下城市而言，戶籍改革的阻力并不大，多數城市基本實現了自由落戶。

從根本上看，改善城鄉二元結構是必要之路。

這是個長期的過程，落實到具體層面，對于中小城市而言，應當出臺更多的政策鼓勵教育、醫療等資源，尤其是吸引這些領域的高端人才在城市落地，縮小與大城市的差距。

再看大型城市，剝離戶籍福利的工作必定艱難，涉及到龐大的利益再分配工程，甚至會觸動部分權力階層的利益，因此，需要從中央到地方進行統籌規劃，根據城市特點制定執行細則。

至于如何緩解因人口大量涌入大型城市導致的環境污染、資源緊張等難題，筆者認為，一方面通過中小城市提高對勞動力的吸引力來解決；另一方面，大城市必須要通過戶籍以外的系統性建設來控制過量的人口涌入，比如提高大城市的房屋擁有成本、汽車使用成本、以納稅記錄作為社會福利分配基礎等，但是，這種制度需要足夠公平，適用于所有人。

從形式上，可以參考美國的人口管理制度。眾所周知，美國人沒有身份證，那么他們如何管理流動人口呢？美國人幾乎每個人都有駕照，因此，通過每個地區的DMV（DepartmentofMotorVehicles，美國車輛管理局）對進入轄區的駕照持有人進行管理，達到流動人口管理的目標。美國法律規定，駕駛人員每到一個地方超過15天，就必須到DMV登記，否則會被視為持無效證件駕駛。

除了駕照，社?？ㄒ彩敲绹用竦闹匾矸輼酥荆坏┚用裨谀硞€城市產生就業收入、納稅、消費等活動，他也就納入了該城市的人口管理范圍。

至于中國的具體情況，目前身份證是居民通用的身份識別標志，但身份證的問題是難以進行流動管理，因為身份證既不帶有支付、納稅、儲蓄等金融功能，也不帶有像駕照那樣的專業功能。未來需要對身份證的功能進行再思考，或者可以考慮以新的具備流動管理能力的證件來取代身份證。