中國(guó)公立大學(xué)董事會(huì)法律地位和定位初探

摘要：隨著中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度探索不斷深入，我國(guó)公立大學(xué)紛紛成立董事會(huì)，但董事會(huì)的法律地位不清晰，法律主體不明確、法律權(quán)利不清晰、法律責(zé)任不明晰、治理結(jié)構(gòu)不科學(xué)，同時(shí)董事會(huì)的功能定位比較模糊，致使大學(xué)董事會(huì)難以發(fā)揮更大的作用，因此，必須從法律上明確公立大學(xué)董事會(huì)的法律地位，而公立大學(xué)也應(yīng)進(jìn)一步解放思想，積極開展中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度探索，清晰定位其功能，發(fā)揮董事會(huì)的作用。

關(guān)鍵詞：公立大學(xué)；董事會(huì)；法律地位；定位

作者簡(jiǎn)介：王學(xué)文（1966-），男，湖北黃岡人，北京信息科技大學(xué)高教研究室，副研究員。（北京 100192）

基金項(xiàng)目：本文系北京市教育委員會(huì)社會(huì)科學(xué)計(jì)劃項(xiàng)目“中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度研究”（項(xiàng)目編號(hào)：SM201210772007）、2012年度北京信息科技大學(xué)高教研究立項(xiàng)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2012GJYB28）階段性成果。

中圖分類號(hào)：G649.22 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-0079（2013）26-0005-02

改革開放以來，我國(guó)公立高校一直在進(jìn)行大學(xué)董事會(huì)的實(shí)踐探索，如1987年2月，汕頭大學(xué)在我國(guó)組建了改革開放后第一個(gè)高校董事會(huì)，隨后，洛陽大學(xué)、武漢工學(xué)院、安徽大學(xué)、中國(guó)礦業(yè)大學(xué)等大學(xué)試行與行業(yè)、企業(yè)集團(tuán)和社會(huì)團(tuán)體等組成高校董事會(huì)，后來，更多大學(xué)也開展了建立大學(xué)董事會(huì)的探索。而在國(guó)家管理層面，1994年，原國(guó)家教委在《關(guān)于國(guó)家教委直屬高校積極推行辦學(xué)與管理體制改革的意見》中明確提出，“條件成熟的學(xué)校，還應(yīng)積極組建有地方政府、企業(yè)集體、科研單位及社會(huì)各界參加的學(xué)校事業(yè)發(fā)展基金、院一級(jí)董事會(huì)或建立校董事會(huì)，逐步探索面向社會(huì)辦學(xué)的路子”；2010年，國(guó)家頒布了《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，明確提出“探索建立高等學(xué)校理事會(huì)或董事會(huì)，健全社會(huì)支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制”；2012年1月1日起施行的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》中也提出，“學(xué)校根據(jù)發(fā)展需要和辦學(xué)特色，自主設(shè)置有政府、行業(yè)、企事業(yè)單位以及其他社會(huì)組織代表參加的學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)的，應(yīng)當(dāng)在章程中明確理事會(huì)或者董事會(huì)的地位作用、組成和議事規(guī)則”，這些都表明我國(guó)對(duì)大學(xué)董事會(huì)的探索由學(xué)校層面上升到國(guó)家層面。但在《高等教育法》以及相關(guān)法律中都未對(duì)大學(xué)董事會(huì)法律的地位作出明確的規(guī)定，也未有大學(xué)董事會(huì)法律地位的明確表述，因而各大學(xué)只能在大學(xué)董事會(huì)法律地位不明確的情況下根據(jù)自身發(fā)展的需要，開展大學(xué)董事會(huì)的定位和功能的探索。但由于大學(xué)董事會(huì)的法律地位和定位并不明確，影響了大學(xué)董事會(huì)作用的進(jìn)一步發(fā)揮。為更好地發(fā)揮大學(xué)董事會(huì)的作用，對(duì)我國(guó)公立大學(xué)董事會(huì)的法律地位和定位進(jìn)行初步探討，既有利于董事會(huì)本身的發(fā)展，也有利于大學(xué)的發(fā)展。

一、大學(xué)董事會(huì)法律地位的涵義

我國(guó)大學(xué)建立董事會(huì)，盡管有國(guó)家的規(guī)定和上級(jí)主管部門的要求，但更多的則是大學(xué)從自身發(fā)展需要出發(fā)，聘請(qǐng)政府有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)校主管部門負(fù)責(zé)人以及熱心學(xué)校事業(yè)的相關(guān)人士和其他有關(guān)人員成立董事會(huì)，參與學(xué)校的發(fā)展和建設(shè)。這些董事會(huì)對(duì)大學(xué)的發(fā)展起到了一定的作用，但從法律上講，董事會(huì)的法律地位不明確，定位不清晰，功能比較單一，極大地影響了其作用的進(jìn)一步發(fā)揮，也影響了其自身的發(fā)展。

要確定大學(xué)董事會(huì)的法律地位，首先必須明確何謂法律地位，明確“法律地位”的涵義，但在目前的法學(xué)文獻(xiàn)中，對(duì)法律地位尚沒有共同認(rèn)可的解釋。從字面上理解，法律地位就是依據(jù)法律的直接規(guī)定而取得的地位，法律地位一般由其他社會(huì)規(guī)范、習(xí)俗先行限定，由法律最終確認(rèn)后生效。一般認(rèn)為，根據(jù)具體取得法律地位方式的不同分為以下兩種：第一，自動(dòng)取得的地位，即法律規(guī)范生效區(qū)間內(nèi)法律主體自動(dòng)獲得該種權(quán)利義務(wù)關(guān)系，如公民的勞動(dòng)權(quán)；第二，主動(dòng)取得的地位，為法律主體事實(shí)參與法律關(guān)系的狀態(tài)為法律承認(rèn)而獲得，如注冊(cè)一家公司法人。就法律要素而言，法律要素分為法律主體、法律內(nèi)容和法律客體，主體根據(jù)內(nèi)容去影響客體，而法律地位，指法律主體享受權(quán)利與承擔(dān)義務(wù)的資格，也即法律主體在法律關(guān)系中所處的位置，表示權(quán)利和義務(wù)的相應(yīng)程度。權(quán)利義務(wù)其實(shí)就是法律上規(guī)定主體應(yīng)當(dāng)作為或不作為的法律規(guī)范，只有通過這些規(guī)范才能體現(xiàn)出價(jià)值判斷，才能體現(xiàn)出主體的存在意義。

按照以上兩種取得方式和法律要素的內(nèi)容，盡管我國(guó)大學(xué)董事會(huì)可以由大學(xué)設(shè)立，由大學(xué)規(guī)定其職能，但在《教育法》和《高等教育法》中對(duì)大學(xué)董事會(huì)都沒有明確規(guī)定，也沒有正式確認(rèn)，只是在《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》中說“應(yīng)當(dāng)在章程中明確理事會(huì)或者董事會(huì)的地位作用、組成和議事規(guī)則”，但應(yīng)按照哪個(gè)法律規(guī)定、哪種原則來明確董事會(huì)的地位則沒有指出，其法律地位既沒有自動(dòng)取得，也不能主動(dòng)獲得；而大學(xué)董事會(huì)本身的立法環(huán)節(jié)薄弱，其地位由誰明確、根據(jù)什么原則明確、地位確定后是否需要上級(jí)主管部門審核等都沒有規(guī)定，從董事會(huì)的成立、職能設(shè)定到董事會(huì)的運(yùn)作都只是由各大學(xué)按照自己的理解和實(shí)際情況確定，因而可以得出結(jié)論，即國(guó)家法律法規(guī)對(duì)我國(guó)大學(xué)董事會(huì)的法律地位沒有明確，而大學(xué)自身對(duì)大學(xué)董事會(huì)法律地位的認(rèn)識(shí)和董事會(huì)的定位也并不十分明晰。

二、當(dāng)前我國(guó)公辦大學(xué)董事會(huì)法律地位現(xiàn)狀

當(dāng)前我國(guó)公辦大學(xué)董事會(huì)在法律地位上的問題主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。

1.法律主體不明確

法律主體是指活躍在法律之中，享有權(quán)利、負(fù)有義務(wù)和承擔(dān)責(zé)任的人，法人等“人合組織”也是法律主體。大學(xué)董事會(huì)由大學(xué)設(shè)立（也并非依照明確的法律規(guī)定），盡管大學(xué)是相對(duì)獨(dú)立的組織教育活動(dòng)的實(shí)體，具有相應(yīng)的法律地位，依據(jù)《教育法》第31條“自批準(zhǔn)設(shè)立或登記注冊(cè)之日起取得法人資格”和《高等教育法》第三十條“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格”、“高等學(xué)校的校長(zhǎng)為高等學(xué)校的法定代表人”的規(guī)定，大學(xué)的法律地位是明確的，但在《教育法》和《高等教育法》中都沒有大學(xué)董事會(huì)的明確界定，而大學(xué)具有明確的法律主體并不意味著大學(xué)設(shè)立的董事會(huì)具有明確的法律主體地位，因?yàn)橄碛袡?quán)利、負(fù)有義務(wù)和承擔(dān)責(zé)任的是大學(xué)而非大學(xué)董事會(huì)，因此我國(guó)當(dāng)代大學(xué)董事會(huì)不具有法人資格，其法律主體是不明確的。

2.法律權(quán)利不清晰

從民法角度看，不具備法人資格的大學(xué)董事會(huì)作為大學(xué)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不是民事權(quán)利主體，其民事權(quán)利能力受到限制。根據(jù)《教育法》、《高等教育法》等的規(guī)定，我國(guó)大學(xué)董事會(huì)既不是大學(xué)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，也不是決策機(jī)構(gòu)，既不是大學(xué)的法定代表機(jī)構(gòu)，也無法成為一個(gè)法律認(rèn)可的常設(shè)決策機(jī)構(gòu)，盡管在《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》中要求“應(yīng)當(dāng)在章程中明確理事會(huì)或者董事會(huì)的地位作用、組成和議事規(guī)則”，但按照下位法服從上位法的原則，大學(xué)董事會(huì)必須是在學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立和運(yùn)行的，只能按照董事會(huì)自身制定的章程和規(guī)定開展工作，但其法律權(quán)利又不清晰。

3.法律責(zé)任不明晰

按照我國(guó)《民法通則》的規(guī)定，成為法人的實(shí)體要求必須符合：依法成立；有必要的財(cái)產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi)；有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所；能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。但我國(guó)大學(xué)董事會(huì)卻不能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。改革開放后我國(guó)最早建立的大學(xué)董事會(huì)是廣東汕頭大學(xué)董事會(huì)，經(jīng)廣東省人民政府同意，設(shè)立于1987年。設(shè)立之初，其定位是“協(xié)助政府加強(qiáng)對(duì)汕頭大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)，為學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展進(jìn)行積極的實(shí)質(zhì)性的工作，對(duì)學(xué)校的重大決策進(jìn)行審議和指導(dǎo)”。隨后設(shè)立的其他大學(xué)董事會(huì)的定位也大致相同，2007年成立的中國(guó)人民大學(xué)董事會(huì)同樣明確，該董事會(huì)不是學(xué)校的行政常設(shè)機(jī)構(gòu)，其行為不影響大學(xué)原有的辦學(xué)機(jī)制和性質(zhì)。由于我國(guó)大學(xué)董事會(huì)的法律地位不明確，因而大學(xué)董事會(huì)只能在法律規(guī)定的框架下開展探索，不能承擔(dān)獨(dú)立責(zé)任，也因此大學(xué)董事會(huì)盡管被賦予了各種功能，如大學(xué)、社會(huì)或政府之間發(fā)生沖突時(shí)的“緩沖器”、作為溝通大學(xué)與外界的橋梁和協(xié)調(diào)者、作為領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)和指導(dǎo)咨詢機(jī)構(gòu)等等，不一而足，但董事會(huì)的經(jīng)濟(jì)作用依然是關(guān)注的重心。[1]

4.治理結(jié)構(gòu)不科學(xué)

《高等教育法》明確，“國(guó)家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，“高等學(xué)校的校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定任免”，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》也指出，“公辦高等學(xué)校要堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，這就規(guī)定了我國(guó)大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制即黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，學(xué)校黨委是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，這里沒有提到董事會(huì)或類似機(jī)構(gòu)，更談不上董事會(huì)的法律地位，面臨法律定位的法律依據(jù)缺失的問題。[2]有學(xué)者認(rèn)為，高校的治理結(jié)構(gòu)分為內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部治理結(jié)構(gòu)，董事會(huì)發(fā)揮的作用越大，高校就獲得更多的資源，外部和內(nèi)部利益相關(guān)者就越能實(shí)現(xiàn)其訴求。只要利益相關(guān)者認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，董事會(huì)將逐漸演化為決策機(jī)構(gòu)。[3]但我們認(rèn)為，只要法律上沒有明確規(guī)定，治理結(jié)構(gòu)不能轉(zhuǎn)換，期望董事會(huì)在大學(xué)和董事單位利益達(dá)到雙贏的基礎(chǔ)上演變是很困難的，尤其是在當(dāng)前我國(guó)大學(xué)實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的管理體制中更是難以實(shí)現(xiàn)。

三、我國(guó)大學(xué)董事會(huì)法律地位和定位的明確

由于我國(guó)大學(xué)董事會(huì)的法律地位不明確，也使得大學(xué)董事會(huì)的定位比較模糊，造成董事會(huì)難以在大學(xué)的發(fā)展中發(fā)揮較大的作用，因而積極開展現(xiàn)代大學(xué)制度探索，確定董事會(huì)的法律地位、明晰董事會(huì)的功能定位，對(duì)我國(guó)大學(xué)董事會(huì)的發(fā)展和我國(guó)大學(xué)的發(fā)展具有重要意義。

1.深入開展現(xiàn)代大學(xué)制度探索

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確要求，適應(yīng)中國(guó)國(guó)情和時(shí)代要求，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系，探索建立高等學(xué)校理事會(huì)或董事會(huì)，健全社會(huì)支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。而實(shí)際上建立大學(xué)董事會(huì)是開展現(xiàn)代大學(xué)制度探索的一個(gè)非常重要的內(nèi)容。但由于董事會(huì)的法律地位不明確，阻礙了大學(xué)董事會(huì)的發(fā)展，為此，開展董事會(huì)制度的探索顯得尤其必要。在前期理論探討和實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，一些專家提出，可以探索建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)行體制創(chuàng)新，實(shí)行理事會(huì)（或董事會(huì)）領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制[4]，但根據(jù)《高等教育法》和《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織條例》的規(guī)定，公辦高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，這是我們?cè)谶M(jìn)行大學(xué)董事會(huì)建設(shè)中不能逾越的，因此在內(nèi)在作用機(jī)制上，只有在保證黨委領(lǐng)導(dǎo)的前提下，努力探索可發(fā)揮大學(xué)董事會(huì)作用的體制和機(jī)制。在我國(guó)公立大學(xué)董事會(huì)的發(fā)展上，既不能照搬美國(guó)，將其作為大學(xué)唯一最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，又不能僅將其作為籌集資金與加強(qiáng)對(duì)外聯(lián)系的橋梁，而可以探索如何把黨對(duì)大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)與事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)結(jié)合起來，在保證黨委對(duì)學(xué)校辦學(xué)方向及穩(wěn)定等重大問題負(fù)責(zé)的前提下，將學(xué)校的管理決策權(quán)移交給董事會(huì)，明確它在高校內(nèi)部管理中的權(quán)限和地位，使其成為大學(xué)的改革者、執(zhí)行者、培育者、協(xié)調(diào)者和服務(wù)者，體現(xiàn)其管理、服務(wù)、協(xié)調(diào)的功能。[5]

2.在法律上確立我國(guó)大學(xué)董事會(huì)的地位

為了更好地發(fā)揮大學(xué)董事會(huì)的作用，進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，國(guó)家應(yīng)頒布法律法規(guī)，或者修訂現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)，從法律層面來明確大學(xué)董事會(huì)的法律地位。如果這樣，將極大地推進(jìn)我國(guó)大學(xué)董事會(huì)的規(guī)范化、科學(xué)化發(fā)展，也將極大

地推進(jìn)正在進(jìn)行的建設(shè)具有中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)制度的進(jìn)程。當(dāng)然，由于國(guó)家法律法規(guī)的制定或修訂要按照法定的程序，制定或修訂可能需要較長(zhǎng)的時(shí)間，在此情況下，可以由教育主管部門牽頭，聯(lián)合相關(guān)部門制定相應(yīng)法規(guī)或相應(yīng)的暫行條例、暫行辦法等，明確大學(xué)董事會(huì)的規(guī)定地位，或者明確大學(xué)董事會(huì)在大學(xué)管理結(jié)構(gòu)中的地位，明確大學(xué)董事會(huì)的性質(zhì)、定位、運(yùn)行等，也可以授權(quán)大學(xué)自身在不違反國(guó)家法律法規(guī)的前提下自主確定董事會(huì)的地位，充分發(fā)揮大學(xué)依法辦學(xué)、自主管理的積極性。

3.明確大學(xué)董事會(huì)的功能和定位

由于大學(xué)董事會(huì)處于政府與大學(xué)之間的中介地位，對(duì)于大學(xué)更好地服務(wù)社會(huì)，調(diào)劑政府與大學(xué)間的矛盾，保障大學(xué)獨(dú)立性和辦學(xué)自主權(quán)有重要意義。盡管“董事會(huì)是一個(gè)溝通學(xué)校與社會(huì)關(guān)系的重要機(jī)構(gòu)，其重要功能是為學(xué)校爭(zhēng)取校外資源和支持，為學(xué)校發(fā)展提高一個(gè)良好的外部環(huán)境”，但董事會(huì)的經(jīng)濟(jì)作用依然是關(guān)注的重心[1]，為此要明確董事會(huì)的定位和功能，如是定位于決策機(jī)構(gòu)還是咨詢機(jī)構(gòu)，還是在二者之間尋求一個(gè)合理的視角，將有利于大學(xué)更好地發(fā)揮作用。

只有明確了大學(xué)董事會(huì)的法律地位，依據(jù)學(xué)校實(shí)際對(duì)大學(xué)董事會(huì)進(jìn)行合適的定位，界定大學(xué)董事會(huì)的功能與作用，積極開展中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)探索，才能更好地促進(jìn)大學(xué)的發(fā)展，更好地促進(jìn)中國(guó)高等教育的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]湛中樂，蘇宇.對(duì)中國(guó)引入大學(xué)董事會(huì)制度的反思[J].陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2011，（5）：162.

[2]朱同琴.論我國(guó)公立高校董事會(huì)的法律地位[J].教育學(xué)術(shù)月刊，2012，（9）：19.

[3]吳高臣.董事會(huì)：公立高校治理結(jié)構(gòu)的改革[J].中國(guó)行政管理，2011，（11）：74.

[4]龍宗智.依法治校與高校領(lǐng)導(dǎo)體制的改革完善[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2005，（42）：144.

[5]吳景松.論高校董事會(huì)角色定位[J].江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)（高教研究版），2003，（1）：22.

（責(zé)任編輯：劉輝）