PPP試驗場

我國自上世紀90年代開始，PPP模式即被當做一種融資模式應用，雖然實踐眾多而真正成功的卻是少數，且普遍存在“形似而神不似”的問題。如今新一輪PPP模式應用和推廣熱潮再起，與以往不同，PPP更多被作為一種管理模式的升級，這無疑是一種進步，符合我國當前發展和改革的多方需要。

本期封面文章關注了與PPP模式相適應的制度建設、機制創新、案例分享以及PPP模式未來在我國推廣實踐中需要進一步探索和完善之處。但如何不走過去的老路？成為不得不面對的重要議題。

4月23日，國務院常務會議決定，按照《政府工作報告》部署，在鐵路、港口等交通基礎設施，新一代信息基礎設施，重大水電、風電、光伏發電等清潔能源工程等方面，首批推出80個符合規劃布局要求、有利轉型升級的示范項目，面向社會公開招標，鼓勵和吸引社會資本以合資、獨資、特許經營等方式參與建設營運。

此前，2013年底，財政部部長樓繼偉在一次專題工作會上指出，推廣使用PPP模式是貫徹十八屆三中全會關于“大幅度減少政府對資源的直接配置”、“建立透明規范的城市建設投融資機制，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”要求的體制機制變革。業內人士認為，國務院公布的80個項目最有可能成為財政部正在推行的PPP模式的“試驗場”。

不僅是融資模式，更是管理模式

在中央的倡導下，PPP已經成為時下熱詞，而要理解PPP模式，必須首先明確兩個基本問題。

第一，PPP是一種管理模式。政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益。

第二，PPP是一個總稱。我國上世紀90年代在一些基礎設施建設領域引入的BOT（建設-經營-移交）、BT（建設-移交）、BOO（建設-擁有-經營）等公私合作管理模式都屬于PPP模式的一種。

即使在今天，依然有不少人對PPP管理模式存在誤解，認為它是一種簡單的傳統融資模式。與融資模式相比，PPP管理模式的區別在于：首先，融資只是PPP模式的目的之一，政府和公共部門除了利用社會資本外，大多還利用了民營部門的生產與管理技術；其次，融資更多的是考慮將自己的風險最小化，PPP模式更多是考慮雙方風險而將整體風險最小化；此外，實現收益最大化是每個融資者都要考慮的問題，但是在PPP模式的管理框架下，政府為了吸引社會資本進入，減少民營部門的經營風險，會確保其經營具有一定的收益水平，但是又避免其收益過高，如果出現收益過高，政府會作出相應控制。

由此可見，PPP模式的核心功能在于解開了傳統融資模式存在的三個“扣”，即PPP核心功能之一是轉變公共產品供給機制，解開“融資平臺債務高”這個“扣”，PPP模式轉變了靠“政府背書”的投融資體制，將政府的一部分支出責任通過“特許經營權”方式轉移給社會企業。實際上，作為規范的公共產品供給機制，對于純公益性項目，一般由政府發行普通債券融資籌建；對于準公益性項目，由政府發行專項建設債券籌建，或改為特許經營資產（即PPP），將政府負債轉為企業負債。結合我國實際，對于政府融資平臺承建的準公益性項目，就可以通過PPP模式，吸引私人資本參與融資、建設和經營。

PPP模式核心功能之二是引入市場競爭激勵機制，可以解開公共服務“公共供給效率低”這個“扣”。在PPP模式下，一方面，在“追求利潤”和“規避風險”的驅動下，企業會充分進行項目前期論證，了解市場環境和實際需求，“篩掉”重復建設項目。另一方面，企業會注重項目“全生命周期”管理，提高公共產品提供效率，避免出現成本超支、工期拖延、“豆腐渣”工程等問題，影響項目投資收益。

PPP模式核心功能之三是拓寬投融資領域，可以解開公共領域“私人資本進入難”這個“扣”。PPP模式建立了政府與企業的“利益共享”機制，通過長期持有和經營，可有效平衡短期和長期收益，讓企業“有錢可賺、有利可圖”，且盈利相對穩定，一定程度上解決基礎設施短期回報差的問題，從而使民間資本進入成為可能。

其實，PPP模式在我國并非新生事物，此前我國在基礎設施領域已經開始使用公私合作模式，但是總的來看，很多公私合作項目存在“形似而神不似”的問題，集中體現在利益分配、風險分擔以及政府監督三個核心環節上，而為了解決這些問題，未來在運用PPP模式時就要妥善處理好“政府與市場”、“當前與長遠”、“傳統與創新”三個關系。

牽一發而動全身

推廣應用PPP模式能夠帶來哪些正面效應？財政部財政科學研究所所長、中國公私合作研究專業委員會會長賈康認為，第一，從政府角度來看。PPP模式的建設和推進，可以在化解或者降低政府分配系統，就是財政支出壓力方面產生明顯的正面效應。他說：“我們現在在已經形成的地方債總量還在安全區間的情況下，必須考慮在防范風險方面要有地方債務陽光化的制度建設，同時要更積極地用PPP機制吸引民間資本、社會資本來置換和替代目前已經形成的地方債務，特別是后續可能還要形成的地方債務。這是政府履行其應該履行的職能，尊重市場，讓市場能夠在資源配置中起決定性作用的同時，顯然要做的一個立足當前、放眼長遠的降低整個政府分配系統公共財政支出壓力的很重要的事項。”

第二，從社會公眾角度來看。人本主義科學發展是要讓人民對美好生活向往這個奮斗目標落到實處。PPP機制的特點是在調動一部分資源，形成公共工程、公共服務項目的同時，使民間資本、社會資本和政府形成合作，并提升公共服務的質量，提高公共資源和民間資本合作配置以后這種公共工程和公共服務的績效水平，使老百姓得到實惠，是貫徹（社會主義）現代化建設過程中人本主義訴求的一個重要機制。

第三，從民間資本的角度觀察。“有一批企業屬于更多的側重于取得長期穩定投資回報的市場主體，它可能通過積極參與PPP進一步擴展自己生存和發展的空間。為了貫徹十八屆三中全會中的‘讓市場在資源配置中起決定性作用’精神，使這種市場主體進一步培育和發展，其正面效應是非常明顯的。也是我們進一步建設社會主義市場經濟，在市場主體培育方面非常值得探索的一個正面的機制建設。”

賈康特別強調，PPP不僅僅是融資機制，同時是多元主體在相對優勢互補情況下管理機制的提升。“十八屆三中全會特別強調了我們現在要使國家治理現代化，強調為多元主體創造最大的包容性，形成共贏。這就要建立現代市場經濟的基石，在產權制度上，PPP為我們打開了如何在法制化的取向下，進一步發展混合所有制的一個重要渠道。”

“今后社會主義基本經濟制度的重要實現形式，是要考慮發展混合所有制。我的理解就是標準化的股份制，現代企業制度它的市場主體的內部會有多元的股份共同形成尋求共贏的合作，這個合作當然也要風險分擔、利益共享，通過合作實現前面所闡述的三大正面效應。社會主義市場經濟的產權基石就是混合所有制這個現代企業制度之下，現代國家治理煥發出的最大的包容性。而PPP，特別是狹義PPP的標準形式SPV（特殊項目公司），它就是一個非常清晰的股份制產權制度框架之下，多元的股本在一起尋求共贏的標準形式。”

PPP的藍圖已經繪就，未來的路徑也正在逐漸清晰。但一位長期從事我國PPP模式項目咨詢的業內人士直言，“PPP模式過去在我國的實踐不少，真正成功的其實并不多，原因是復雜的，從體制機制層面分析，現行法制化、契約化方面相關的配套要素不到位是原因之一，而這也應該是我們今后推進PPP制度建設和機制創新必須正視和努力研究加以解決的一個現實問題。”