泉州刺桐大橋啟示

在市場都在摸索PPP模式的新方向時，有一個案例非常具有參考價值，那就是位于福建省泉州市內(nèi)的泉州刺桐大橋，這是我國國內(nèi)最早采用BOT方式建設(shè)的一個路橋項目。

泉州刺桐大橋，這個二十年前的項目，至今極具參考價值，一方面在于它是“第一個吃螃蟹的人”，民營資本以BOT模式進行大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理；另一方面在于其此后引起的涉及收費等多個方面的爭議，為我們在研究公私合作伙伴關(guān)系即政府與社會資本合作模式（PPP）機制創(chuàng)新方面，賦予了更多深層次的意義。

首創(chuàng)意義

據(jù)相關(guān)公開資料顯示，可以梳理出當(dāng)時建設(shè)泉州刺桐大橋的脈絡(luò)。

1994年初，泉州市決定再建一座跨江大橋。由于當(dāng)時泉州市政府財力十分有限，因而決定對外招商。消息傳出之后，泉州市名流實業(yè)股份有限公司（以下簡稱“名流公司”）董事長陳慶元偶然得知了這一情況，這位民營內(nèi)資企業(yè)界人士表示愿意不帶任何附加條件以BOT模式承建刺桐大橋，成為國內(nèi)“第一個吃螃蟹的人”。1994年3月，泉州市委常委會研究決定，刺桐大橋由名流公司牽頭組建項目公司承建，實行股份制和業(yè)主責(zé)任制，多渠道籌集資金。

為了籌建大橋，1994年5月至10月，由名流公司與政府授權(quán)投資的福建省交通建設(shè)投資有限公司、福建省公路開發(fā)總公司、泉州市路橋開發(fā)總公司按60：15：15：10的出資比例成立“泉州刺桐大橋投資開發(fā)有限公司”，公司注冊資本為8500萬元。1994年10月5日，市政府下發(fā)了《關(guān)于泉州刺桐大橋及其附屬工程建設(shè)的通知》，正式批準(zhǔn)刺桐大橋投資公司按照BOT模式進行大橋的建設(shè)運營。

按照特許經(jīng)營協(xié)議，刺桐大橋投資公司的特許經(jīng)營期為30年（含建設(shè)期），期滿后全部設(shè)施無償移交給泉州市政府。

該項目的SPV（特殊目的載體）就是刺桐大橋投資公司。刺桐大橋采用以刺桐大橋經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款，固定貸款和流動貸款相結(jié)合，并在國內(nèi)首次采取以按揭式還本付息方式償還銀行貸款。泉州市名流路橋投資開發(fā)股份有限公司為刺桐大橋出資人，以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，以公司未來的收益和資產(chǎn)作為融資的基礎(chǔ)，全權(quán)負(fù)責(zé)大橋的建設(shè)、資本注入和經(jīng)營管理等一系列重大決策，并根據(jù)與政府協(xié)商制定的收費方式及收費標(biāo)準(zhǔn)對大橋使用者進行收費，直至特許經(jīng)營期結(jié)束為止，期間所獲得的收益歸名流路橋公司支配。

SPV公司從銀行融資1.2億元，貸款償還期為5-8年。大橋運營的收入所得根據(jù)與貸款銀行之間的現(xiàn)金流量管理協(xié)議進入貸款銀行監(jiān)控賬戶，并按照資金使用的優(yōu)先順序進行分配，即先支付工程正常運行所發(fā)生的資本開支、管理費用，然后按計劃償還債務(wù)，盈余資金按投資比例進行分配。

刺桐大橋自1997年通車以來，車流量迅速上升，不僅取得良好的社會效益，而且經(jīng)濟效益也曾經(jīng)出現(xiàn)高峰期。刺桐大橋的建設(shè)，實現(xiàn)了以較小量國有資金引導(dǎo)較大量民營企業(yè)資金投資于原認(rèn)為只能由政府興辦的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成為以內(nèi)地民營資本為主的BOT投資模式的國內(nèi)首例，開創(chuàng)我國本土民營經(jīng)濟主體為主組建特殊項目公司（SPV）投資基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的先河。

矛盾凸顯

在經(jīng)過幾年的磨合后，在多方利益交錯下，泉州刺桐大橋一度矛盾凸顯。

泉州大橋1984年由福建省交通廳直接投資建成，自1984年12月1日起，泉州大橋試行征收過橋費，到收回該大橋全部投資時為止。可觀的過橋費收入使大橋的建設(shè)投資在1988年年底就基本收回。當(dāng)時泉州大橋的收費直接劃歸省里，因此泉州市政府對刺桐大橋的建設(shè)和運營非常支持。

到了1997年，省政府將泉州大橋收費權(quán)移交給了泉州市政府，此時，泉州市政府與刺桐大橋投資公司的利益關(guān)系發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。由市政府收費的泉州大橋和民營資本投資運營的刺桐大橋直接形成了競爭關(guān)系。泉州大橋原來年收入在5000萬元左右，被刺桐大橋分流后，年收入驟降3000萬元左右。

刺桐大橋的麻煩隨之而來。1997年底，泉州至廈門高速公路通車，由于刺桐大橋與高速公路相距僅300米且有空閑的連接匝道，大橋公司為此提出了連接方案，并已先期投資700多萬元。而在此期間，泉州市開始投資1.3億元，修建一條橫向的牛山連接線，將高速公路與324國道貫通，然后貫通與324國道相連的泉州大橋。為解決“出路”問題，1999年，刺桐大橋公司轉(zhuǎn)而投資4800多萬元啟動“324國道復(fù)線”工程，這一方案得到了省市有關(guān)部門的批準(zhǔn)。

但這一方案的實施仍然一波三折。由于復(fù)線工程與泉州市擬建的牛山連接線有交叉，先動工的324國道復(fù)線工程，將自己的設(shè)計方案提前交到了泉州市有關(guān)部門，但等到全長6.3公里的復(fù)線工程修到牛山連接線時，大橋公司發(fā)現(xiàn)，已經(jīng)完工的牛山連接線，預(yù)留給復(fù)線工程的橋洞比原先設(shè)計的偏移了20米，而且是一個斜向的橋洞。汽車經(jīng)過大橋，就可以明顯地看到這段被接成了一條反S形的危險路段，這段接口被當(dāng)?shù)厝罕姂蚍Q為“水蛇腰”。

在此形勢下，為了收回刺桐大橋的建設(shè)投資，名流公司于1999年4月份向泉州市有關(guān)部門申請對刺桐大橋及沿線公路區(qū)域內(nèi)的服務(wù)設(shè)施進行開發(fā)經(jīng)營，但泉州市政府未予批復(fù)。在建設(shè)刺桐大橋之后，名流公司董事長陳慶元還曾雄心勃勃地打算繼續(xù)以民營資本為主承建泉州跨海大橋，然而，由于種種原因，名流公司并未獲得這一工程，后續(xù)類似的項目名流公司也沒有再獲得。

警示價值

幾年前，當(dāng)媒體再度問起泉州刺桐大橋所引起的爭議時，名流公司董事長陳慶元還心有余悸地表示：“別提那座橋了，在這件事情上我不想表明立場，媒體不要報道就是對民企最大的支持了。”

回首泉州刺桐大橋前后，正因為是“第一個吃螃蟹的人”，所以很多問題沒有理順，導(dǎo)致了后續(xù)的一些矛盾和不愉快。

合作之初，泉州市政府并未料到由民間資本運營刺桐大橋后所賺取的高額投資回報，這與政府和社會公眾的利益形成了矛盾。當(dāng)初泉州市政府由于缺乏BOT項目的操作經(jīng)驗，導(dǎo)致與名流公司簽訂的項目特許經(jīng)營協(xié)議并不完善，特別是對項目投資回報率、收費機制、爭端解決等條款缺乏合理的約定，因此在刺桐大橋的盈利能力大大超出預(yù)期的情況下，政府很難再繼續(xù)給予刺桐大橋?qū)嶋H的支持。

在總結(jié)泉州刺桐大橋項目的經(jīng)驗與教訓(xùn)時，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，要推進好PPP項目建設(shè)，多個條件不可缺少。一是政府支持。采用PPP方式解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是政府的迫切需要，因此，政府支持是PPP模式成功的關(guān)鍵因素之一。二是規(guī)范操作。由SPV與政府簽訂PPP合同、與銀行簽訂貸款協(xié)議、與施工單位簽訂建設(shè)合同等。三是長期合同。PPP合同期限為30年，基本上政府不需要出資的情況下解決了經(jīng)濟發(fā)展過程中的基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸問題。現(xiàn)在一些地方采用的PPP模式，合同期限只有3-5年，很難從根本上解決財政資金困難的問題。四是收費基礎(chǔ)。該項目通過向使用者收費，很好地解決了項目的投資收益問題，不需要任何的財政補貼，同時也為當(dāng)?shù)刎斦暙I了不少的稅收。五是有待完善的地方。在一個長達(dá)30年的合同中，在經(jīng)營過程中出現(xiàn)不可預(yù)見的問題是正常的，但是要有一個解決的機制，這些在當(dāng)時都沒有考慮到。