莫走回頭路

我國自上世紀90年代起，就出現了PPP模式的實踐運用，雖然這些項目在解決基礎設施和市政建設融資方面取得了一定效果，但是其引發的爭議也從未中斷過。如何避免走回過去的老路？成為如今新一輪PPP模式推廣中的核心問題之一。

不容忽視的過去

以往PPP模式實踐運用中面臨的問題不容忽視。為此，本刊記者專訪了中國公私合作研究專業委員會秘書長孫潔。

“PPP模式具有三個特點：一是它的多樣性。過去在作為項目融資的時候，都是把PPP跟BOT、BT、PFI，看成并列的形式，而現在則是把PPP看成包含有其他諸多類型的總稱。二是它的復雜性。第三個特點是它的周期比較長?！睂O潔說。

有業內人士分析，自上世紀90年代以來國內進行的PPP實踐更多的是“自下而上”的自發探索，局限在項目層面，缺乏經驗總結、制度安排和理論指導。

同時，從目前我國關于PPP的相關法規情況看，主要來自于國務院及各部門根據國務院制訂的管理辦法，各地也根據自身情況制定有相應的管理辦法。由于PPP項目的復雜性及長期性，這些辦法雖然對PPP項目的實施有一定的幫助，但是仍然不足以支持PPP項目的長期和可持續發展。

2013年底，在一次全國財政系統專題工作會上，財政部部長樓繼偉指出，回顧以往，我國探索開展了一些公私合作項目。據世界銀行統計，1990年以來，我國共有1000多個基礎設施方面的公私合作項目（總價值超過1600億美元），其中以BOT等傳統模式為主。同時，少數項目也探索實踐了PPP模式，比如北京地鐵4號線、國家體育場“鳥巢”項目等，但是總體來看，普遍存在“形似而神不似”的問題，而問題主要集中在PPP模式的利益分配、風險分擔和政府監督三個核心環節上。

對此，孫潔分析，在利益分配方面，如果政府部門和私人部門都企圖從項目中分利潤，那就可能演變成為官商勾結，侵犯公眾利益。所以這里面應該是利潤的可調節、可控制，當利潤低的時候，政府給予適當補助。當利潤過高時，政府則要通過某種方式進行控制，使其盈利而不暴利。過去的很多合同里都會體現出政府有“兜底”現象，建立了對企業的最基本收益保障，但是沒有對上限的控制，這是不對稱的。不然在現實中就形成一些暴利項目，短短幾年內就可收回投資。

在風險分擔方面，實際上在過去的融資方式當中，各方都是盡可能少的承擔風險。我國開展的PPP項目，很多經營性項目都有財政補貼，雖然名義上是采用了PPP模式，但是并沒有將經營的風險完全轉移，政府在許多項目中實質上承擔了最終的風險。另外，有時由于法規、管理辦法的變動，導致企業承擔了一些項目問題。最終政府承擔了不該政府承擔的風險，企業也承擔了不該企業承擔的風險?，F在的PPP模式中風險分擔的基本原則是讓更有能力的一方來承擔風險。

在政府監督方面，過去普遍存在監督不到位的情況，現在的PPP模式要求政府在項目中持有股份，如此一來政府能夠以股東的身份上升到監管層面，這種監管不再是政府干預的行為而是一種市場化的行為，當出現問題的時候，政府可以通過股東身份行使其權力。

“PPP是有融資的效果，但是更多的是一種管理模式。對這個如果沒有清晰的認識，可能還會走回過去的老路?！睂O潔強調。“過去可能僅僅看重的是資本，做了一些項目，實際上這不是我們鼓勵的范疇。在短短兩三年內，項目建好后，政府馬上回購，實際上政府沒有那么大財力增長能夠達到回購的要求。如果是PPP項目的話，可以通過20-40年，把運營也放在這個過程中，那政府就可以減少財政支出的壓力，同時也會增加項目的成功率，就是它的質量保證。因為如果項目建成后其維護也交由公司管理，它自然也會重視質量，否則質量不好，其后期運營成本也會增加?！?/p>

新的機遇期

今年3月底，財政部副部長王保安在政府和社會資本合作（PPP）培訓班上講話指出，預計2020年城鎮化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元。推廣使用PPP模式是支持新型城鎮化建設的重要手段，PPP模式有利于吸引社會資本，拓寬城鎮化融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制。另外，推廣運用PPP模式是改進政府公共服務的重要舉措。

4月底，國務院常務會議決定，按照《政府工作報告》部署，首批推出80個符合規劃布局要求、有利轉型升級的示范項目，面向社會公開招標，鼓勵和吸引社會資本以合資、獨資、特許經營等方式參與建設營運。

面對PPP模式迎來的機遇期，目前，財政部正在從制度、機構、項目和能力建設等多方面著手推廣PPP模式。

地方財政部門對此又是如何反應？記者聯系了東部某省，該省現在雖然被財政部確定為建設PPP模式試點中心的省份之一，但是財政廳十分低調，暫時沒有對外披露此消息。據財政廳工作人員介紹：“因為這個模式對于省廳來講尚處于探索階段，雖然我們省接觸PPP模式很早，但是目前的PPP模式案例都是由當地政府進行主導的，省廳層面沒有真正主導過PPP。有些同志還不了解PPP模式的真正內涵。前段時間，省廳金融處的同志才進行系統地學習PPP模式的概念，了解國內運用這個模式的成功案例?！?/p>

的確，面對這個雖然稱不上新鮮事物的PPP模式，地方財政部門目前多是處于緊鑼密鼓學習研究階段。而這也是合理反應，孫潔說：“PPP項目需要一個長期的準備過程，不能一蹴而就。它包含了項目設計、融資、建設、運營的整個過程，涉及到很長的運營周期，同時這種項目都需要大量資金投入，在這個過程中，一定會面臨各種問題，如果考慮不周，可能導致失敗的實踐?！?/p>

國外對PPP模式也進行了諸多實踐，積累了豐富的經驗。比如在PPP實踐方面走在世界前列的英國，其PPP分為兩大類：一類是特許經營，主要是由用戶付費；另一類是私人融資計劃（PFI、PF2），由政府付費。作為PFI項目代表的英國皇家醫院，總投資額20億英鎊，經營期為40年，政府每年向這家投資機構支付1.5億英鎊的運營費作為投資回報。

長期以來，法國PPP的主要形式是特許經營，大量基礎設施在將特許經營合同授予公共特許經營者的形式下進行管理和開發，成立特殊目的的公共企業來建造和運營。法國政府已經向私人特許經營者開放了多個高速公路路段，在地方層面，幾乎所有的公共服務都向特許經營者開放。污水處理、垃圾收集與管理、電纜、城市交通、體育運動設施、學校餐飲、殯儀服務和供水都可以按照委托管理合同來組織。

各個國家國情不同，選擇的方式和做法也不同。孫潔介紹，我們會借鑒國外的做法，各個國家也是都根據自身情況選擇適合自己的PPP模式，這就是PPP模式的多樣性，所以我們也是根據自己的需求來選擇更適合我們自己的模式?！笆聦嵣希覀儸F在參照的是類似于英國的PFI，但是可能應該稱為BOT的形式，與我們過去的BOT相比是個升級版，過去的BOT僅僅是建設運營轉讓，而現在的包含設計、融資、建設、運營、維護，更加全面。所以從樓部長的報告也可以看出，在項目的選擇上，相對來說有一定規模，收益比較好，邊界比較清晰的項目適合于做PPP，能夠通過收費解決項目收益率。無論高速公路、污水處理還是垃圾收集與管理等等，政府的項目一般都是需要政府授予特許權，企業才能夠做，為了不走回過去的老路，建議先從國務院已經公布的80個項目開始，同時，選擇現在相對比較成熟的BOT的方式，它也是PPP的一種。一個是領域能夠明確，一個是PPP的形式能夠明確，這樣可能更容易推廣一些。”