健全現代國庫的反腐機能

有了國家，有了財政，必然要有國庫。從周朝至晚期，我國的國庫管理一直實行按行政系統設立實物庫，建立起適應當時經濟發展的庫藏制度。光緒34年（公元1908年），戶部銀行改名為大清銀行，確定該行為國家銀行，準許經理國庫事務及公家一切款項，代理公債及各種證券，結束了我國幾千年以來實行的庫藏國庫制度。然而，與國外相比，在中華大地上終于形成的這一重大制度變遷實在是太遲了。1694年，第一家資本主義國家銀行——英格蘭銀行的成立，標志著英國由傳統的庫藏管理時代開始進入現代國庫管理時代。此后，中國開始被歐洲工業化國家趕超并拋在了后面。

17世紀后葉至18世紀中葉的英國，財政腐敗觸目驚心。1689年，即英國“光榮革命”的第二年，議會要求政府必須詳細、及時地記錄財政支出，并提出通過監督公共賬戶來實現對公開支出的控制。然而，反腐敗的道路注定是慢慢征途，況且全國范圍內的金融體系尚未建立，如何談得上管理與監督資金賬戶？歷史告訴我們，這一提議在98年后才得以成為現實。1787年，英國議會通過了《統一基金法》，自該年始，政府所有收入均納入統一基金，所有支出均由統一基金支付。從此，以往采用的極為復雜的專項收入用于專項支出的制度宣告終結，國庫單一賬戶制度正式建立。它的問世，實現了一級政府只有一本賬的目的，為全面陳述政府財政活動奠定了基礎。到1861年公共賬戶委員會成立時，英國議會及政府已無必要將主要精力集中在反腐敗問題上了。

忠實“守護者”

經過漫長的思考和積累，人們終于在“二戰”后全面檢討自己對國庫的理解，放寬了認識國庫的視角，認識到它不僅聯系著財政與金融，還聯系著政府與市場，聯系著千千萬萬個機構與個人，它不再是單純的資金出納與財物保管者，不再局限于簡單地核算財政收支，而成為囊括賬戶、資金收付、債務、采購、庫存現金等領域的政府財務、現金與宏觀管理者，具體管理方式也由中央銀行代理轉變為以財政管理為主，還實現了與信息技術、貨幣市場之間的有機融合。在此理念的指導下，20世紀70年代末期，以美國為代表的少數發達國家以國庫單一賬戶體系為基礎，開始過渡到較為高級的國庫現金管理階段，并在隨后的20多年內不斷發展與完善，成為國家和公眾利益的忠實“守護者”。

20世紀90年代中后期，中國拉開了政府預算管理制度改革的帷幕。2001年3月，《國務院辦公廳關于財政國庫管理制度改革方案有關問題的通知》正式印發，隨后財政部和中國人民銀行公布了《財政國庫管理制度改革方案》，闡釋了這項改革的基本框架和實施步驟。13年來，國庫集中收付制度改革取得了重大進展：促進了預算編制改革，強化了預算約束；方便了預算單位用款，提高了財政資金運行效率；增進了財政資金使用透明度，強化財政資金的監督；聚集了沉淀資金，完善政府的調控能力；規范了單位核算，確保預算單位的會計信息質量；實行了“收支兩條線”，推動預算外資金管理進入政府非稅收入管理的高級發展階段。

問題頗多

然而在這個過程中，一個又一個的腐敗案例值得人們深思。

2006年春，媒體披露了天津海事法院的程偉案件。程偉系天津海事法院一名普通的財務人員，在長達十多年的時間里，挪用財政經費1000多萬元、法院執行款9000多萬元，累計金額上億元。案發后，更是牽連出若干參與違法犯法的銀行職員、接受賄賂而徇私枉法的司法人員。2008年12月湖北潛江國庫盜竊案、2011年1月江西鄱陽李華波案的接連發生，表明我國在政府預算及國庫管理中存在的問題依然很多，建立現代化的國庫制度，尤其是健全國庫反腐機能的任務仍然非常艱巨。

在反思我國近代百余年屈辱歷史究竟“因何落后、為何挨打”時，黃仁宇先生在《萬歷十五年》中提出，根源在于我們是一個“不能在數目上管理的國家”（mathematically unmanageable），不僅是我們，但凡“今日很多國家稱之為獨裁或極權，其實其內部都還有很多不能在數目上管理的原因”，而時常侵略別國的國家大都“可以實現數目字管理”。

在筆者看來，“數目字管理”的關鍵點是信息。一切行為，都會留下相應的信息；一切需求，也都有賴于充分的信息才能變成現實。無論過去，還是現在，信息是一個國家的重要基礎設施之一。可以說，信息是緊密聯系著政治、經濟與社會的不可或缺的基礎性要素。從某種意義上講，國庫的發展史就是一部國庫信息處理變革史。然而，直至三百年前，人類的信息處理能力依然非常有限，信息服務的對象范圍很小，信息民主程度也極其低下。也只是到了工業革命之后，特別是1945年以后，借助于迅猛發展的信息網絡技術，信息極其迅速地從根本上改變了整個社會。

當然，信息也改變了國家財政及國庫管理。作為政府理財系統的財政體系，包括縱向多個層級、橫向多個部門，流經多個環節，涉及眾多主體，構成了一個復雜系統。信息理論與信息技術正逐步在財政及國庫管理中得到廣泛應用，賦予這個復雜系統一個健全的“腦”、敏銳的“眼”、強壯的“心臟”、完善的“血管”以及勤快的“手”與“腳”，從而引發了一系列重大變革。

國庫信息化

“金稅工程”是我國政務信息化起步最早的“三金”工程之一。借鑒稅務信息化的成功經驗，有利于更好地建設現代國庫的“數目字管理”系統。數據的科學管理與深度利用是稅務信息化的關鍵，而數據集中則是數據管理與應用的前提。從2002年起稅務系統開始實行稅收數據的省級集中，2006年底全國共有31個國稅局推廣應用了總局統一的綜合征管信息系統，相關數據實現省級集中，在此基礎上征管數據進一步集中到總局。稅務數據集中使省局、總局獲取到大量原始信息，較好地解決了上下級政府之間信息不對稱問題，對解決稅務機關與納稅人之間信息不對稱也有較大的幫助。

作為當前和今后一個時期現代國庫信息化建設的重點，國庫管理應用支撐平臺有效解決了標準統一和系統整合等問題。順應這一趨勢，實現國庫數據的省級集中管理，并在此基礎上推動基層國庫數據向中央集中，這是適應我國當前國情較為現實的明智選擇，也有利于將國庫管理及其信息化水平推向更高的發展平臺。

數據集中不是目的，而是數據管理與應用的手段。依托于平臺建設推行國庫數據集中管理，可以從源頭捕獲信息，實現業務流與信息流的高度重合，并根據輕重緩急將政府職能中帶有不變性質的業務流逐步信息化，以達到財政業務重塑的目的；可以使得財政管理操作執行層與決策層直接溝通，促使金字塔式的管理結構轉變成為扁平式的管理結構，建立跨部門、跨層級的有效聯通渠道，實現財政組織體系縱向扁平化與橫向一體化；可以建立“以客戶為中心”、“一站式”服務的管理模式，促使財政及國庫工作方式由控制型向參與性和自主型轉變、由注重以“物”為中心向以“人”為本轉變、由經驗決策向科學決策轉變、由簡單事務操作向知識智能管理轉變、由被動執行向主動創造轉變。至此，現代“數目字系統”的建立，標志著國庫的現代化進入高級、成熟的發展階段，國庫的反腐機能才可能得以健全起來。