建筑工程安全事故應(yīng)急管理過程及預(yù)案編制問題研究

【摘 要】事故應(yīng)急管理預(yù)案是應(yīng)急管理的核心，是控制重大事故損失的有效手段。工業(yè)化國家的統(tǒng)計(jì)表明，有效的應(yīng)急管理可以大幅度降低事故損失。事故應(yīng)急管理預(yù)案應(yīng)覆蓋事故的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)四個階段。在評估特定對象或環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)、事故形式、過程和嚴(yán)重程度的基礎(chǔ)上，為事故應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、人員、設(shè)備和技術(shù)等預(yù)先做出了科學(xué)而有效的計(jì)劃。

【關(guān)鍵詞】建筑工程；安全管理；以人為本；和諧社會；應(yīng)急管理；制度建設(shè)；預(yù)防為主

0 引言

目前，國內(nèi)建筑安全事故應(yīng)急管理工作已經(jīng)引起政府和建筑企業(yè)的高度重視，并紛紛制定本地區(qū)和本企業(yè)的應(yīng)急管理預(yù)案。國家有關(guān)應(yīng)急的法律法規(guī)的制定和頒布實(shí)施，構(gòu)成了我國安全事故應(yīng)急管理的法律基礎(chǔ)，為事故應(yīng)急管理預(yù)案的編制提供了法律依據(jù)。但是，由于我國建筑安全事故應(yīng)急管理還處在起步階段，一些相應(yīng)的法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)還在陸續(xù)制定過程中，建筑企業(yè)在制定中可以依據(jù)的規(guī)章有限，從而難于滿足實(shí)際需要。

1 預(yù)案編制存在的突出問題

由于缺乏有針對性和可操作性的應(yīng)急預(yù)案參考文本和對應(yīng)急預(yù)案理解上的不足，在編制過程中普遍存在以下問題：

（1）應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容過于簡單粗略，與一般的管理規(guī)章區(qū)別不大；

（2）應(yīng)急預(yù)案未按科學(xué)的程序和方法制定，缺乏充分的應(yīng)急管理能力評估；

（3）應(yīng)急預(yù)案的要素和功能論述不全面，不能滿足實(shí)際應(yīng)急管理的需求；

（4）應(yīng)急預(yù)案的可操作性差，很多應(yīng)急管理的方法和措施不具體，責(zé)任主體不明確；

（5）應(yīng)急預(yù)案中的管理界面劃分不清，缺乏相關(guān)部門之間必要的協(xié)調(diào)，存在矛盾或重復(fù)現(xiàn)象，造成事故應(yīng)急行動時職責(zé)不清、指揮不力、操作混亂的局面；

（6）預(yù)案編制后，并未很好地宣傳、培訓(xùn)、演練、維護(hù)和實(shí)施。

因此確定應(yīng)急管理預(yù)案的編制規(guī)范和方法，確定預(yù)案的基本要素，明確應(yīng)急預(yù)案的編制層次和可操作性等要求是必要的，而且需要不斷完善。制定科學(xué)合理、可操作性強(qiáng)的應(yīng)急管理范例，是建筑企業(yè)安全事故應(yīng)急管理日趨標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的需要。在工業(yè)發(fā)達(dá)國家，應(yīng)急管理工作己經(jīng)成為整個國家危機(jī)處理的一個相當(dāng)重要的組成部分。工業(yè)發(fā)達(dá)國家把應(yīng)急管理工作作為維護(hù)社會穩(wěn)定、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高人們生活質(zhì)量的重要工作內(nèi)容，并且建立了運(yùn)行良好的應(yīng)急管理體制，包括應(yīng)急救援法規(guī)、管理機(jī)構(gòu)、指揮系統(tǒng)、應(yīng)急隊(duì)伍、資源保障和公民知情權(quán)等，形成了較完善的應(yīng)急救援系統(tǒng)。此外一些工業(yè)發(fā)達(dá)國家的行業(yè)和企業(yè)為了降低風(fēng)險(xiǎn)，建立了符合自己行業(yè)特點(diǎn)的事故應(yīng)急管理體系，并編制了相應(yīng)的應(yīng)急救援預(yù)案。其中包括統(tǒng)一指揮的應(yīng)急救援組織機(jī)構(gòu)、適用和精良的應(yīng)急救援裝備、訓(xùn)練有素的應(yīng)急救援隊(duì)伍、健全完善的應(yīng)急工作運(yùn)行機(jī)制等。隨著我國法制的不斷健全，借鑒國外的一些成功的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國建筑行業(yè)的實(shí)際情況，根據(jù)實(shí)際工作中的經(jīng)驗(yàn)和體會，在應(yīng)急管理預(yù)案的編制方面進(jìn)行總結(jié)，為建筑企業(yè)編制應(yīng)急預(yù)案，提供一些參考思路。

2 安全事故應(yīng)急管理過程

盡管建筑安全事故的發(fā)生具有突發(fā)性和偶然性，但對于安全事故應(yīng)急管理不應(yīng)只限于事故發(fā)生后的應(yīng)急救援行動。事故應(yīng)急管理應(yīng)該是對安全事故的全過程管理，貫穿于事故發(fā)生前、中、后的各個過程，充分體現(xiàn)了“預(yù)防為主、常備不懈”的應(yīng)急管理思想。安全事故應(yīng)急管理是一個動態(tài)的過程，一般包括事故預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急恢復(fù)四個階段。盡管在實(shí)際情況中，有些階段往往是相互交叉的，但每一個階段都有其明確的目標(biāo)，而且每一個階段又是構(gòu)筑在前一階段的基礎(chǔ)之上。因而，預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)的相互關(guān)聯(lián)，構(gòu)成了建筑安全事故應(yīng)急管理的動態(tài)循環(huán)過程。

2.1 事故預(yù)防

在建筑安全事故應(yīng)急管理中，預(yù)防主要有兩層含義：其一，是指安全事故的預(yù)防工作，即通過安全管理和安全技術(shù)等手段，盡可能地防止建筑安全事故的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)本質(zhì)安全的目標(biāo)；其二，是指在假定建筑安全事故必然發(fā)生的前提下，通過預(yù)先采取有關(guān)的預(yù)防措施，來達(dá)到降低或減緩事故的影響及其后果嚴(yán)重程度的工作，如設(shè)置防護(hù)網(wǎng)、使用個人防護(hù)用品、進(jìn)行安全技術(shù)交底、加強(qiáng)安全教育培訓(xùn)等。事故預(yù)防措施具有低成本、高效率的特點(diǎn)，從長遠(yuǎn)觀點(diǎn)看，是減少事故損失的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2.2 應(yīng)急準(zhǔn)備

應(yīng)急準(zhǔn)備是建筑安全事故應(yīng)急管理過程中一個非常重要的環(huán)節(jié)，它主要是針對可能發(fā)生的安全事故，為迅速有效地開展應(yīng)急行動而預(yù)先所做的各種準(zhǔn)備活動，具體包括應(yīng)急管理體系的建立，有關(guān)部門和人員職責(zé)的落實(shí)，應(yīng)急預(yù)案的編制、審定與演習(xí)，應(yīng)急隊(duì)伍的籌建，應(yīng)急設(shè)備、設(shè)施、物資的必要準(zhǔn)備和日常維護(hù)，與外部應(yīng)急力量的銜接等，其基本目標(biāo)是保持事故應(yīng)急救援所需的總體應(yīng)急能力。

2.3 應(yīng)急響應(yīng)

應(yīng)急響應(yīng)主要是指在建筑安全事故發(fā)生后及時采取的相應(yīng)的應(yīng)急與救援行動。一般包括事故的報(bào)警與通報(bào)、人員的緊急疏散、緊急救護(hù)與醫(yī)療、消防、工程搶險(xiǎn)、事故信息收集、應(yīng)急處置決策和外部救援請求等，其基本目標(biāo)是盡可能地?fù)尵仁芎θ藛T、保護(hù)可能受威脅的人員，努力控制事故發(fā)展和消除事故影響。應(yīng)急響應(yīng)可劃分為兩個階段，即初級響應(yīng)和擴(kuò)大應(yīng)急。

初級響應(yīng)是在事故初期，建筑企業(yè)主要依靠自己的救援力量，使事故得到有效控制。但如果事故的規(guī)模和性質(zhì)超出本企業(yè)的應(yīng)急能力，則應(yīng)請求增援和擴(kuò)大應(yīng)急救援活動的強(qiáng)度，以便最終控制事故。

2.4 應(yīng)急恢復(fù)

應(yīng)急恢復(fù)一般應(yīng)在事故發(fā)生后立即組織實(shí)施。具體包括以下內(nèi)容：首先應(yīng)使事故影響區(qū)域恢復(fù)到相對安全的基本狀態(tài)，然后逐步恢復(fù)到正常狀態(tài)；其次立即進(jìn)行的事故損失評估、事故原因調(diào)查和事故現(xiàn)場清理等工作。此外應(yīng)注意在短期恢復(fù)中避免出現(xiàn)新的緊急情況。對于長期恢復(fù)應(yīng)積極吸取事故和應(yīng)急救援的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，開展進(jìn)一步的預(yù)防工作和減災(zāi)行動。

3 安全事故應(yīng)急預(yù)案編制

3.1 編制事故應(yīng)急預(yù)案的作用

保障建筑安全生產(chǎn)的對策，除了要具備預(yù)防的對策（事前之策）以外，還要有應(yīng)急處理的對策（事中之策）。通過制定建筑安全事故的應(yīng)急計(jì)劃，使事故對社會、企業(yè)和國家造成的危害最小化。建筑安全事故應(yīng)急預(yù)案，是指針對建筑施工現(xiàn)場的設(shè)備、設(shè)施、場所和環(huán)境，在安全評價的基礎(chǔ)上，為降低事故造成的人身、財(cái)產(chǎn)與環(huán)境損失，就事故發(fā)生后的事故應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和人員，應(yīng)急救援的設(shè)備、設(shè)施、條件和環(huán)境，行動的步驟和綱領(lǐng)，控制事故發(fā)展的方法和程序等，預(yù)先做出的科學(xué)而有效的計(jì)劃和安排。事故應(yīng)急預(yù)案根據(jù)事故影響范圍不同，可以將預(yù)案分為現(xiàn)場預(yù)案和場外預(yù)案，現(xiàn)場預(yù)案又可以分為不同等級，如項(xiàng)目級、企業(yè)級等。

事故應(yīng)急預(yù)案作為應(yīng)急救援的關(guān)鍵要素，其突出的重要作用和地位體現(xiàn)在：

（1）應(yīng)急預(yù)案明確了應(yīng)急救援工作的范圍和體系，使應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急管理有章可循，便于應(yīng)急培訓(xùn)和應(yīng)急演練的開展。

（2）制定應(yīng)急預(yù)案有利于及時做出應(yīng)急響應(yīng)，降低事故造成的后果。

（3）通過編制基本應(yīng)急預(yù)案，可以保證應(yīng)急預(yù)案的靈活性，并對事先無法預(yù)料的突發(fā)事件或事故起到基本的應(yīng)急指導(dǎo)作用。

（4）事故應(yīng)急管理涉及眾多部門的協(xié)調(diào)配合，編制應(yīng)急預(yù)案便于部門協(xié)調(diào)，有利于應(yīng)急工作的秩序開展。

（5）建筑企業(yè)編制應(yīng)急預(yù)案有助于提高企業(yè)員工的安全意識，促進(jìn)企業(yè)安全文化的形成。

3.2 事故應(yīng)急預(yù)案編制要求和原則

3.2.1 編制要求

事故應(yīng)急預(yù)案的編制應(yīng)根據(jù)對危險(xiǎn)源與環(huán)境因素的識別結(jié)果，確定可能發(fā)生的事故或緊急情況的控制措施失效時所采取的補(bǔ)充措施和搶救行動，以及針對可能隨之引發(fā)的傷害和其他影響所采取的措施。應(yīng)急預(yù)案的編制應(yīng)與建筑安全生產(chǎn)保證計(jì)劃同步編寫。

應(yīng)急預(yù)案是規(guī)定事故應(yīng)急救援工作的全過程。應(yīng)急預(yù)案適用于項(xiàng)目經(jīng)理部施工現(xiàn)場范圍內(nèi)可能出現(xiàn)的事故或緊急情況的救援和處理。

實(shí)行施工總承包的，總承包單位應(yīng)負(fù)責(zé)統(tǒng)一編制應(yīng)急預(yù)案的，工程總承包單位和分包單位按照應(yīng)急預(yù)案，各自建立應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)或者配備相關(guān)人員，配備應(yīng)急使用的器材和設(shè)備，并定期組織演練。

3.2.2 編制原則

落實(shí)組織機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一指揮，職責(zé)明確。應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)當(dāng)落實(shí)組織機(jī)構(gòu)、人員和職責(zé)，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一指揮，明確工程建設(shè)單位、其他有關(guān)單位的組織、分工、配合、協(xié)調(diào)。建筑安全事故應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)一般由企業(yè)和項(xiàng)目經(jīng)理部兩級構(gòu)成。

重點(diǎn)突出，具有針對性。結(jié)合工程建設(shè)單位或工程項(xiàng)目的安全生產(chǎn)的實(shí)際情況，確定事故隱患，分析可能導(dǎo)致發(fā)生事故的原因，有針對性地制定應(yīng)急預(yù)案。

程序簡單，具有可操作性。保證在突發(fā)事故時，應(yīng)急救援預(yù)案能及時啟動，并緊張有序地實(shí)施。

3.3 事故應(yīng)急預(yù)案編制的核心要素

在編制事故應(yīng)急預(yù)案時，必須確定應(yīng)急預(yù)案應(yīng)包括哪些基本內(nèi)容才能滿足應(yīng)急活動的要求。因?yàn)榻ㄖ踩鹿蕬?yīng)急預(yù)案是整個事故應(yīng)急管理的具體反映，它的內(nèi)容不僅限于事故發(fā)生過程中的應(yīng)急響應(yīng)和救援措施，還應(yīng)包括事故發(fā)生前的各種應(yīng)急準(zhǔn)備和事故發(fā)生后的生產(chǎn)恢復(fù)，以及預(yù)案的管理和更新等事項(xiàng)。因此，完整的事故應(yīng)急預(yù)案編制一般應(yīng)包括以下一些基本要素：

（1）應(yīng)急的方針與原則

（2）事故應(yīng)急策劃

（3）事故應(yīng)急準(zhǔn)備

（4）事故應(yīng)急響應(yīng)

（5）事故現(xiàn)場恢復(fù)

（6）預(yù)案管理與評審改進(jìn)

上述六個一級要素之間既具有一定的獨(dú)立性，又緊密聯(lián)系，涵蓋事故應(yīng)急管理的方針、策劃、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)和預(yù)案管理與評審改進(jìn)，形成了一個有機(jī)聯(lián)系并持續(xù)改進(jìn)的事故應(yīng)急管理體系。

根據(jù)一級要素中所包括的任務(wù)和功能，可進(jìn)一步劃分為若干個二級要素。所有這些要素構(gòu)成了建筑安全事故應(yīng)急管理預(yù)案的核心要素，這些要素是事故應(yīng)急預(yù)案編制應(yīng)當(dāng)涉及的基本方面。在實(shí)際編制時，應(yīng)結(jié)合建筑企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評價和實(shí)際情況的需要，也為便于預(yù)案內(nèi)容的組織，可根據(jù)企業(yè)的內(nèi)外部環(huán)境，將要素進(jìn)行合并、增加、重新排列或適當(dāng)?shù)膭h減。這些要素在事故應(yīng)急管理過程中可視為事故應(yīng)急管理功能。

（1）應(yīng)急的方針與原則

無論是何種級別或何種類型的應(yīng)急體系，首先必須有明確的方針和原則，作為開展建筑安全事故應(yīng)急工作的綱領(lǐng)。方針和原則反映了事故應(yīng)急工作的總體目標(biāo)、基本政策、范圍和優(yōu)先方向，其他所有工作都應(yīng)當(dāng)圍繞方針和原則開展。事故應(yīng)急救援工作是在預(yù)防為主的前提下，貫徹統(tǒng)一指揮、分級負(fù)責(zé)、區(qū)域?yàn)橹鳌挝蛔跃群蜕鐣仍嘟Y(jié)合的原則。其中預(yù)防工作是事故應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)，除了平時做好事故的預(yù)防工作，避免或減少事故的發(fā)生外，還要落實(shí)好事故管理工作的各項(xiàng)準(zhǔn)備措施。

（2）事故應(yīng)急策劃

事故應(yīng)急預(yù)案最重要的特點(diǎn)是要有針對性和可操作性。因而，事故應(yīng)急策劃必須明確預(yù)案的對象和可以動用的應(yīng)急資源情況，即在全面系統(tǒng)地認(rèn)識和評價所針對的潛在事故類型的基礎(chǔ)上，識別出重要的事故隱患及其性質(zhì)、區(qū)域、分布及事故后果，同時根據(jù)危險(xiǎn)分析的結(jié)果，分析評估建筑企業(yè)中事故應(yīng)急管理的資源情況，為事故應(yīng)急管理準(zhǔn)備提供建設(shè)性意見。在進(jìn)行事故應(yīng)急管理策劃時，根據(jù)法律法規(guī)的要求，確定制定預(yù)案和工作授權(quán)的依據(jù)。

（3）事故應(yīng)急準(zhǔn)備

主要針對可能發(fā)生的事故情況，應(yīng)做好的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。能否成功地在事故應(yīng)急處理過程中發(fā)揮作用，取決于事故應(yīng)急準(zhǔn)備的充分與否。事故應(yīng)急準(zhǔn)備基于事故應(yīng)急策劃的結(jié)果，明確所需的應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)及其職責(zé)權(quán)限、應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)和人員培訓(xùn)、事故應(yīng)急的物資準(zhǔn)備通信保障、應(yīng)急預(yù)案的演練和簽訂必要的互助協(xié)議等。

（4）事故應(yīng)急響應(yīng)

建筑企業(yè)事故應(yīng)急響應(yīng)能力的體現(xiàn)，應(yīng)包括需要明確并實(shí)施在事故應(yīng)急救援過程中的核心功能和任務(wù)。這些核心功能具有一定的獨(dú)立性、又相互聯(lián)系，構(gòu)成事故應(yīng)急響應(yīng)的有機(jī)整體，共同完成事故應(yīng)急救援目的。

事故響應(yīng)的核心功能和任務(wù)包括：接警與通知、指揮與控制，事態(tài)監(jiān)測與評估，人員疏散與安置，醫(yī)療與衛(wèi)生、公共關(guān)系、消防與搶險(xiǎn)、危險(xiǎn)源控制等。根據(jù)建筑企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)的不同，核心應(yīng)急功能可能會有差異。

（5）事故現(xiàn)場恢復(fù)

現(xiàn)場恢復(fù)是事故發(fā)生后期的處理，比如傷亡人員救助、污染問題處理、保險(xiǎn)索賠、生產(chǎn)恢復(fù)等一系列問題。

（6）預(yù)案管理與評審改進(jìn)

強(qiáng)調(diào)在事故（或演練后）的對于預(yù)案不符合或不適宜的部分進(jìn)行不斷的修改和完善，使其更加適合建筑企業(yè)的實(shí)際事故應(yīng)急管理工作的需要，但預(yù)案的修訂和更新要有一定程序和相關(guān)評審指標(biāo)。

4 結(jié)束語

總之，對建筑安全管理的研究注定是一個長期的過程，必將隨著我國建筑安全理論研究和安全技術(shù)研究的發(fā)展而發(fā)展。同時建筑安全管理研究又是一個跨學(xué)科的交叉領(lǐng)域，不僅需要土木工程和安全科學(xué)方面的知識和方法，還要結(jié)合管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、醫(yī)學(xué)等多種學(xué)科的相關(guān)理論，許多問題有待于今后進(jìn)一步的深入研究。

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[責(zé)任編輯：劉帥]