保障性住房建設與政府公共服務改革路徑探析

摘 要：充分保障中低收入階層住房問題、提供保障性住房是保障民生的焦點所在。政府行為的優化是完善保障性住房體制的重要前提與保障。政府全方位公共服務改革舉措如下：完善保障性住房制度體系；制定長遠整體性戰略政策規劃；建立專門管理機構；轉變政府職能；樹立以人為本的服務理念；健全政府運行激勵機制。

關鍵詞：保障性住房；屏障；政府公共服務；改革路徑

中圖分類號：D632.3 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）17-0039-02

黨的十八屆三中全會中通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，加快健全社會保障管理體制和經辦服務體系；健全符合國情的住房保障和供應體系，建立公開規范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監管機制。

保障性住房體系的建設與完善需要政府發揮其不可缺少的主導作用。本文旨在保障性住房體系建設與政府公共服務改革的理論與實踐背景下，著力實現二者的有效對接，即以保障性住房體系構建為載體，深入探討政府公共服務改革的運作思路和政策實施，切實提出相關舉措來促進保障民生宏偉戰略目標的最終實現。

一、完善我國保障性住房體制的屏障透析

（一）保障性住房法規制度體系缺位

目前我國除國務院頒布的一些行政規章外，還沒有系統規范的社會保障性住房法律，難以滿足實際運作過程的需要。不能從制度上詳細規定住房建設的保障對象、保障標準、保障方式、保障資金來源等，缺乏行政運作的法律依據。同時在具體的規則制定和政策執行過程中仍存在很多模糊區域，甚至出現不可操作性；多頭管理及相互矛盾的制度創設更令政府無從執行，消極妥協，難以維護人民根本利益。

（二）保障性住房相關政策規劃視野狹隘

戰略、政策、規劃對于政府行為具有宏觀導向作用。目前政府制定的相關政策規劃往往缺乏整體性與長遠性。例如許多地區迫于中央和外界壓力，選取城市周邊偏僻地區作為保障性住房用地，并未將其納入城市整體規劃，導致“貧民窟”與“割裂帶”的出現，難以實現社會的融合與經濟互補。同時，保障性住房體系的戰略政策規劃僅限于中央政府的政策執行，而沒有把廣大中低收入家庭的脫貧致富、和諧社會建設、共同富裕等切實保障民生的問題作為根本出發點與落腳點。

（三）保障性住房供需結構失衡

隨著我國城鎮化進程的快速推進，城鎮人口迅速膨脹，不同群體間收入差距持續擴大，城市房屋居住需求量激增，全國房價隨之水漲船高，各大城市住房形勢極其嚴峻。面對激增的保障性住房需求，政府理應給予廣大中低收入階層居民持續的政治關注和更多的資金支持。然而，據統計2013年政府財政支出預算35.6億，其中住房保障支出16 670萬元，占總支出預算5.17%。比2012年財政撥款減少了3 020萬元，減少比率達15.34%。新型城鎮化意味著大量農村剩余勞動力的涌出，而政府在住房供給方面力不從心，保障性住房供小于求。

（四）保障性住房市場運作機制失效

保障性住房體系是一項復雜的經濟過程，涉及生產、流通、分配與消費等環節，任何一方面的缺失或不合理都將難以實現整體優化。而政府在保障性住房的完善和服務方面存在諸多不合理，影響了市場與社會力量作用的發揮。例如，生產方面的單一供給主體、流通方面的限制性規定過多、分配方面的不公平、消費對象的不確定等。這些問題急需政府發揮公共服務職能，培育完善的市場體系，創設相關制度機制，引導保障性住房經濟過程走上合理化。

二、保障性住房政府公共服務改革路徑探析

（一）完善保障性住房制度體系

法律體系是住房制度持續發展的根本保障，我國相關立法部門應全方位完善保障性住房制度體系，為政府充分發揮主觀能動性、切實履行好職能提供法律法規制度依據。同時要積極探索并創新相關保障性住房制度體系。例如石丹林教授認為，住房保障制度創新的基本思路是：堅持公共財政原則，遵循市場經濟規律，運用現代產權法則，建立“政府與個人共有產權房”制度。即政府用于補貼中低收入家庭購房的財政支出凝固在所購房屋上而不是購房主體上，一旦購房主體“脫貧致富”政府將收回原始投資，并獲得相應比例的投資收益。具體形式是：凡由政府提供補貼的住房，均由政府和購房人按出資比例共同擁有住房產權，在《房屋所有權證》上增加政府作為產權人之一，并標明兩者的產權比例。

（二）制定長遠整體性戰略政策規劃

政府應把保障性住房建設列入城市整體發展戰略規劃之中，本著利于經濟優勢互補、居民脫貧致富、社會和諧發展等原則，統一規劃、統一優化布局，合理確定保障性住房地域選擇與生產建設。同時應注重戰略政策規劃的長遠性與實效性，切實把保障民生、實現共同富裕作為根本出發點與落腳點，加大對中低層收入居民的教育培訓，提高其綜合素質，拓寬就業渠道，并為其生活提供全方位便利服務，以解決其后顧之憂，從根本上使其早日脫貧致富。

在制定長期的保障性住房政策時，參照國內外先進理論和實踐經驗，政府應注意不同發展階段的不同角色定位與政策方向。尼迅（donnison）對歐洲各國住房制度進行全面歸納分析，提出了政府在房屋政策中的三種角色定位：雛生型、社會型和全面負責型。目前我國處于“社會型”—政府的角色是滿足市場無法解決的中低收入人群的住房需求。現在住房嚴重短缺是我國貧富差距拉大、中低收入階層人數眾多等問題在住房方面的反映。參照香港政府在二戰后迅速完成重建和安置的實踐經驗，政府在這個時期應當采取比較直接的保障方式，直接參與和控制保障性住房建造、補貼、稅收優惠、分配等所有過程。

（三）建立專門管理機構

靈活有效的組織機構是組織發揮應有職能的物質載體。目前中國保障性住房相關制度及管理顯得復雜混亂，制度規定沖突、管理空白、權責不清、職權重疊等問題不斷凸顯統一制度創設與統一管理的必要性。因此，必須建立保障性住房開發建設的專門機構，統一制定相關規范性措施，統一管理全國各級地方政府保障性住房體系建設，統一監管政策執行，維持良好的市場秩序，充分尊重與維護廣大中低收入階層居民的根本利益。

（四）轉變政府職能，探索應用多元化先進管理工具手段

政府應明確自身定位，充當“裁判員”“領航員”角色，綜合運用行政、經濟、法律等手段對保障性住房體系進行立體式管理，避免單一行政手段的過分干預。在保障性住房體系中創設競爭激勵機制，塑造完善的市場機制，引入社會力量，鼓勵并帶動多方主體協同進行保障性住房開發建設與管理。

基于保障性住房產品的特殊性，政府在其開發建設、分配、流通、消費、管理等方面應積極探索并運用多元化先進管理手段與政策工具，創造性地解決保障性住房體系建設所面臨的具體問題。例如消費方面，可采用貨幣補貼、信貸擔保、憑單、稅收等多種政策工具保證貧困居民入住的實現；流通方面，可有條件有限度地對經濟適用房進行市場化運作，采用政府監督、市場塑造、產權流轉、政府回購、自由買賣等方法使住房實現資源配置的最優。

（五）樹立以人為本的服務理念，注重多種社會價值的平衡

制度的創設及實施是由人來完成的，人的行為動機是復雜的，現實的實踐亦是紛繁復雜的，制度在現實中往往陷入雙重困境，因此提高行為人的道德與素質對于擺脫制度困境具有重要意義。政府官員應以公民權理論為導向，本著以人為本的原則，樹立服務理念，融入公共倫理精神，把自身角色從“經濟人”轉變為承擔公共責任、大公無私的“政治人”，認清自身身份的公共屬性，全方位轉變思維方式。在具體復雜的公務執行與保障性住房生產建設中，政府官員應以人民的根本利益為著眼點處理相關問題與矛盾沖突，兼顧效率效益的同時，更加注重公平，切實保障民生與實現社會的和諧。

（六）健全政府運行激勵機制，融合市場與政治雙重引導力

政府運行機制是一個復雜的系統，激勵機制與績效考核機制的不健全會影響到整個運行機制體系的有序運轉，政府應對其進行全方位思考與理性設計，實現機制的理性優化與行為的合理高效。

激勵機制方面，從內部動因分析，政府應注重資金的使用效率與效益，允許地方政府在充分滿足居民住房需求的過程中可以自由支配相關資金的使用，并可以享有部分節余以備用于其他方面支出與建設，提高政府服務職能有效發揮的自主積極性。從外部動因分析，競爭壓力產生動力，引入競爭可以激勵政府發揮應有職能。因此，可引入社會力量參與到住房開發建設中來，使地方政府、私人房地產開發商、第三部門、金融機構、社會公眾等多主體進行競爭，以實現效用最大化。

績效考核機制優化方面，政府應針對保障性住房體系的特殊性設置具體可行、科學有效的績效考核體系：一是兼顧經濟效益與社會效益。將GDP貢獻率、稅收收入、招商引資等經濟性指標和政府服務質量、居民滿意度、社會融合度等社會性指標共同納入考核體系。二是注重指標體系的戰略性、整體性與長遠性，將短時期內的可測量性與政策規劃所產生的長期效益結合起來。三是構建多元化政府績效評估模式。構建以政府為主導，人大、政協、第三部門、社會公眾以及社會性評估機構共同參與的政府績效評估模式。

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