行走120國細思反腐之道

●廖 燃 筆者過去20年游歷過120多個國家和地區(qū)，這其中有最清廉的北歐諸國，有被腐敗問題困擾的南亞地區(qū)，也有分布全球各地的“轉(zhuǎn)型國家”或“新興國家”。無論是與政府官員接觸提供政策分析和咨詢，還是在街頭巷尾與車夫、小販閑聊，關(guān)于反腐和清廉都是繞不開的話題，這也引發(fā)筆者很多思考：為什么印度、孟加拉國、菲律賓等被西方看好的“民主國家”的反腐成效不夠大？為什么有的國家把反腐當成打擊政敵的借口？為什么很多國家和地區(qū)的政府不斷加大反腐力度，卻沒有成為像新加坡和中國香港那樣的“清廉典范”？為什么高度清廉的冰島卻在國家治理方面出現(xiàn)嚴重問題？答案是，打擊和治理腐敗，要有明確的政治目標和決心，需要持之以恒的投入以及嚴明、公正的法治。在筆者看來，反腐敗是為了建立高效、透明、問責的國家治理，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，而不是忽悠民眾。 印度人羨慕中國對貪官“動真格”　　很多亞洲國家的民眾把反腐成敗寄托在領(lǐng)導人的反腐力度上。在2012年的東帝汶總統(tǒng)選舉中，魯阿克通過申報公示自己的財產(chǎn)取信于民，扭轉(zhuǎn)了本不被看好的選舉形勢。在東帝汶，民眾和筆者聊起以前領(lǐng)導人在反腐問題上擺“花架子”時頗有不滿。筆者在韓國時，聽到一種說法是盧武鉉總統(tǒng)在任內(nèi)推動的反腐敗運動見效最快，因此很得人心?！　≡趤喼?，南亞地區(qū)的民眾對本國領(lǐng)導人反腐不力最為失望。記得2000年在巴基斯坦，當時的司法部長就告訴筆者：“我們有全世界最‘完美的法律，但這些法律在執(zhí)行時卻因人而異，效果大打折扣。巴基斯坦反腐未來的方向不是制定更多、更嚴苛的法律，而是要多研究一下執(zhí)行的問題。”2001年上臺的穆沙拉夫總統(tǒng)被巴基斯坦百姓看成是反腐決心最強的領(lǐng)導人。西方媒體對政變上臺的穆沙拉夫并不看好，他執(zhí)政初期，巴基斯坦還被西方國家制裁，但筆者在和巴百姓交談時，他們對穆沙拉夫大刀闊斧地治理前任留下的腐敗亂象十分贊賞，更期待國家面貌有所改變。當時巴民間支持穆沙拉夫反腐的情緒和西方媒體對穆的態(tài)度形成鮮明反差?！　　案瘮∈谴輾嗣裆畹陌┌Y?！痹邪⒏缓沟乃痉ú抗賳T這樣表示。當筆者2012年去阿富汗時，當?shù)匕傩蘸途⒍颊f他們的腐敗是西方援助機構(gòu)金錢“養(yǎng)”出來的。阿富汗總統(tǒng)卡爾扎伊成立的反腐機構(gòu)，任命的首任負責人在美國有過販毒入獄的前科。在阿富汗，人們對政府腐敗和現(xiàn)有的司法制度失去信心。在塔利班和政府重疊控制的一些地區(qū)，當?shù)厝擞忻芎图m紛時竟然首先想到去找塔利班解決。　　印度人民對腐敗深惡痛絕，特別是對過去議員即使面臨犯罪指控也可以保留議員資格逍遙法外的現(xiàn)象不滿。1982年，有印度人想仿效香港廉政公署，提出設(shè)立一個“聯(lián)邦申訴專員”機構(gòu)的議案，授權(quán)這個反腐敗機構(gòu)調(diào)查并起訴政府官員、法官和政客，甚至總理。但該議案遲遲沒有通過，有印度朋友解釋說：“有哪位議員會愿意通過一個對自己構(gòu)成威脅的法案呢？”2011年8月，當時已74歲高齡的反腐斗士安納·哈扎爾在全印度掀起一場轟轟烈烈的絕食抗爭運動，要求立即通過該法案，并制定一部反腐敗法。今年新年伊始，筆者從媒體上了解到，印度總統(tǒng)批準了《公民監(jiān)察法》，使拖延幾十年的反腐法案正式生效。筆者同印度的許多媒體人探討過：“為什么印度媒體在制約腐敗問題上沒有發(fā)揮更大的作用？”一些印度媒體人搖頭感嘆：“印度媒體都屬于私人所有，如何能保證真正的媒體自由？”有的印度人認為，只有向中國學，動真格的，對貪官處以極刑，印度的反腐敗才會有希望。 各國民眾參與把反腐運動推向高潮　　中國、印度兩個大國的反腐很受國際關(guān)注，也常被人拿來做對比。如果從1995年10月北京召開第七屆國際反貪污大會算起，全球反腐敗運動近20年來經(jīng)歷過三波浪潮。隨著世界銀行的報告中第一次出現(xiàn)“反腐”提法，反腐成了國際上的一門“顯學”，探討腐敗成因和治理之道的論著多了，各國對腐敗現(xiàn)象頻頻出手打擊，西方國家還向發(fā)展中國家提供各種反腐方面的咨詢和建議。2001年發(fā)生“9·11”事件后，以美國強力推動歐盟打擊恐怖主義為標志，反腐浪潮進入第二波，很多國家的銀行和金融機構(gòu)紛紛立法打擊洗錢犯罪。2001年10月國際反貪污大會在布拉格舉行時，不少代表親眼目睹了警察叫停在街上行駛的出租車，對司機進行勒索的情形。但這樣的情形沒有維持多久。全球反腐運動的第三波浪潮伴隨著2005年歐盟東擴出現(xiàn)，歐洲理事會此前通過的《反腐敗刑法公約》和《反腐敗民法公約》為聯(lián)合打擊跨國腐敗打下基礎(chǔ)。公民社會廣泛參與反腐運動的模式在各地也逐漸形成。2011年印度“百萬民眾絕食抗爭”和2012年中國民眾的“微博反腐”，把一些腐敗官員拉下馬，推動了相關(guān)法律或政策的出臺，也標志著民眾參與反腐運動高潮的出現(xiàn)。　　許多人常把“民主”跟“清廉”等同起來，但細看許多民主國家在國際性反腐非政府組織“透明國際”的清廉指數(shù)排行榜上的排名卻很靠后。其中一個例子是筆者多次去過的菲律賓，它的清廉指數(shù)排名常在百名之后，2013年與印度并列為第94位。上世紀80年代，總統(tǒng)馬科斯被推翻的罪名之一就是腐敗，總統(tǒng)夫人伊梅爾達的3000雙鞋更成為腐敗奢侈的力證。但馬科斯之后的民選總統(tǒng)，很多依舊沒有擺脫腐敗、受賄等指控。更諷刺的是，新總統(tǒng)上臺后都會解散前任設(shè)立的反腐機構(gòu)，自己再設(shè)一個新的。這么多年，菲律賓一共設(shè)立17個反腐敗機構(gòu)，因成效甚微，老百姓并不買賬?！　『芏鄧液偷貐^(qū)的反腐運動對貪官構(gòu)成強大威懾，但想成為新加坡或中國香港那樣的“清廉典范”卻很難。在筆者看來，中國香港和新加坡懲治腐敗的經(jīng)驗，最重要的是他們對腐敗行為進行嚴明、公正的法律制裁；其次，要打擊和制約腐敗，還要有媒體的監(jiān)督和群眾的舉報。對涉嫌貪腐的事件必須處理，否則被舉報的腐敗官員官照做，錢照收，司法體系就會失去公信力，激起更大的公憤。新加坡和香港的經(jīng)驗還表明，反腐除了要有嚴明的法律制度和公正執(zhí)法，充足的資源投入是不可忽視的一個重要因素。不同的研究表明，新加坡和香港廉政公署的經(jīng)費，按人口平均大致為每人每年240美元，印度投入的反腐經(jīng)費則人均不到0.49美元。印度尼西亞和孟加拉國更低，分別為人均0.19美元和0.14美元！2004年東帝汶國家審計局局長對筆者說，他們一年的經(jīng)費，除去所有的行政費用，只有兩萬美元用于反腐。東帝汶是2002年5月才正式獨立的小國家，只有9名檢察官，據(jù)說他們現(xiàn)在的精力全部用來調(diào)查2008年總統(tǒng)遭槍擊案，無暇顧及國內(nèi)的腐敗問題。 政府清廉和國家治理要有效結(jié)合　　走的國家和地區(qū)多了，就不容易被表象所迷惑。筆者曾去過北非的突尼斯，這是一個風光迤邐的地中海沿岸國家。突尼斯在清廉指數(shù)排行榜上曾長期以4.9的高分排在中東國家的前列，但2010年底卻毫無預警地因一個小販自焚而引發(fā)“茉莉花革命”。過去，西方國家媒體對突尼斯多有贊譽，但實際上，突尼斯民眾早就對本·阿里總統(tǒng)家族腐敗強烈不滿，小販自焚成了讓他下臺的導火索?！　∮《染W(wǎng)民2010年開辦“我行賄了”等呼吁人們舉報腐敗行為的網(wǎng)站，說出自己被迫送禮的經(jīng)歷，揭發(fā)那些收受賄賂的官員名字。這一民間行動確實讓一些地方官員受到懲處，但對印度低效且本身難逃腐敗詬病的司法制度而言，人們再多舉報幾個貪官又能怎么樣？有印度朋友告訴我，法院待受理的案件堆積如山，被揭出的官員真要等到起訴和審理不知道是何年何月。所以，像“我行賄了”網(wǎng)站雖然頗有創(chuàng)意，但最后也逃脫不了被束之高閣的命運。在走私泛濫、金融監(jiān)管形同虛設(shè)的印尼，筆者的感觸是，談反腐如果離開提高國家治理能力，就失去建立相應(yīng)的法律制度和公正執(zhí)行的根本，而空談民主對腐敗的制約，也只能是緣木求魚?！　⊥瑯拥那樾伟l(fā)生在泰國，“反腐”成為促使政權(quán)更迭最便宜的借口。2006年泰國發(fā)生軍事政變，總理他信流亡海外后，軍政府只能從新機場跑道上發(fā)現(xiàn)的幾道裂縫來證明他信政府腐敗。2008年9月9日，泰國憲法法院又判決代表他信家族的沙馬在出任總理后主持烹飪電視節(jié)目違憲，剝奪其總理職務(wù)。因為電視公司付給沙馬8萬泰銖（約合2300美元）作為4次節(jié)目的報酬，泰國人用幾十億泰銖的選舉經(jīng)費選出來的總理就被推倒重選。泰國發(fā)生的這些“反腐”鬧劇，嚴重破壞人們對司法公正的信心，一些泰國人認為，這樣的判決表明司法腐敗遠比一般公共官員的腐敗危害更大?！　「瘮《喟l(fā)讓一些國家的百姓不滿，但在冰島這樣的“最清廉國家”，民眾也有自己的煩惱。冰島作為全球最清廉的國家，政府前幾年卻因債務(wù)危機險些崩潰。亮麗的全球清廉指數(shù)排名掩蓋了脆弱不堪的國家治理，2009年元旦時任冰島總理甚至被示威者追打。有統(tǒng)計數(shù)字表明，2008年金融危機爆發(fā)后，為躲避人均20多萬美元的負債，兩年內(nèi)移民或離開冰島的有10612人，相當于冰島總?cè)丝诘?/30。當2013年再次來到開始恢復元氣的冰島時，筆者也在思考，政府清廉和國家治理能力如何才能有效結(jié)合？是不是公務(wù)員注意自身清廉的時候更不能忘了造福民眾？　　西方國家的經(jīng)驗證明，政府只是扮演制定政策和監(jiān)管、執(zhí)行的角色，并不能壟斷資源的配置，不管是自然資源還是權(quán)力資源。政策事關(guān)國計民生，所以官員決策過程要受到國會和媒體的監(jiān)督，官員操守往往會被媒體用放大鏡來觀察。在一些西方國家，政府官員和公務(wù)員崗位并不是人人爭搶的香餑餑。相反，男人一般都在商海縱橫，而把沒有“油水”、風險較高的政界讓給女人。在冰島、挪威等國，男人經(jīng)商，女人從政已成為常態(tài)。女權(quán)主義者會為北歐國家女性參政率高感到驕傲，但那反映出的也是“想當官就不要想發(fā)財”的現(xiàn)狀?！　〔还茉趺凑f，西方國家的政府清廉，特別是北歐國家更是各國應(yīng)該效仿的。美國通常在清廉指數(shù)中的排名20位上下。根據(jù)筆者在歐美的觀察，確實也能感覺到美國與北歐之間的差距。北歐國家的政府辦公場所，遠比商業(yè)公司的要簡樸。 北歐人對腐敗問題的深惡痛絕也令筆者難忘。2000年，挪威籍的調(diào)查法官艾娃·尤利在法國偵辦“法國售臺灣拉法葉艦案”時，以“受賄罪”起訴法國前外長杜馬。當時就有臺灣媒體表示，“拉法葉艦案”光傭金就20億法郎，而艾娃·尤利為什么卻以收受一雙價值6000法郎的皮鞋（當時約合8000元人民幣）抓住杜馬不放。當筆者當面向艾娃·尤利求證時，她反問道：“在挪威，一個大臣因為貪小便宜，把不到1000挪威克朗（約合1000元人民幣）的差旅費放進口袋，被媒體曝光而辭職；現(xiàn)在法國一個政要明目張膽接受關(guān)系人6000多法郎的禮物，還算‘小魚嗎？還不應(yīng)該受到懲罰？”▲（作者為旅居挪威的華人政治學者）