歐盟產業地理集中對我國實施反傾銷的影響趨勢分析

羅琪

自從歐盟1993年啟動單一市場建設，迄今已二十年。這二十年中，隨著其產業結構調整以及單一市場計劃的推行，歐盟一些傳統產業在某些國家已出現空心化趨勢轉而集中于其他國家。這種集中使這些產業在該國的產值和就業人數占據較大比例，當產品遭遇外來產品的競爭時，所帶來的產值下降和失業增加，使得政府無法坐視不理。同時，這些產業的地理集中催生了強大的利益集團，代表行業利益不斷對各國政府或歐盟決策機構進行游說，從而導致歐盟對外的反傾銷行為。而產業已大部分或完全轉移出去、以進口方式來滿足市場的其他歐盟國家，則相應成了對抗的政治力量，反對實施反傾銷。利益集團和成員國態度鮮明的博弈，使得歐盟層面反傾銷決策過程中越來越“政治化”，政治化的影響特點。

一、歐盟反傾銷的決策機構及程序

歐盟反傾銷涉及四個機構，分別為歐盟委員會、歐盟反傾銷咨詢委員會、歐盟理事會、歐洲一審法院和歐洲最高法院。歐盟委員會的成員來自于各成員國，是為歐共體的利益而獨立行使職責的機構。該委員會負責反傾銷行政調查及傾銷和損害的認定，主導反傾銷案的整個過程；歐盟反傾銷咨詢委員會由成員國代表組成，通常體現著他們所代表的成員國的意志和利益，在歐委會反傾銷案的整個調查過程中起到一個協助和咨詢的作用。正是由于這種緊密的聯系，咨詢委員會在歐盟委員會和各成員國之間扮演著一個重要的信息傳遞的角色。實際上，咨詢委員會的非正式投票被歐盟委員會看成是成員國的直接表態；歐盟理事會由各成員國部長級代表組成，負責反傾銷終裁的決定，這種“決定”以理事會“簡單多數”的投票表決方式進行，每個成員國僅有一票表決權。當然，各國理事對反傾銷措施態度的基礎是各自的國家利益，如果實施反傾銷措施有利于本國利益，他們便會贊成，反之就會反對。各機構的組成和各自的職能體現出了成員國在歐盟對外反傾銷過程中的重要性和決定性。實際上除了歐盟委員會獨立于成員國外，其他兩個機構都明顯的打上了成員國的烙印。

歐盟的反傾銷法律程序一般經過以下幾個階段。首先由生產商提起申訴，但申訴方需得到占共同體同類產品50%的生產商的支持，才被視為以共同體名義提出；如果表示支持的共同體生產商產量不足共同體生產的同類產品產量的25%，則不與立案。歐盟委員會應在收到申請書的45日內決定是否立案，如果決定立案，需在歐盟官方公報上進行公告，并通知出口商、進口商以及所知的進口商或出口商的代理機構、出口國的代表；接下來是調查問卷的發放，歐盟委員會一般發放4套調查問卷，給出30天的答卷時間，一周收回時間。初裁在立案后60日后9個月前作出，如果決定征稅，則征收為期6個月的臨時反傾銷稅；如果被訴方作出價格承諾，歐盟反傾銷各機構均接受，則歐盟委員會終止調查；如果沒有作出價格承諾，則針對出口商的終裁將在12個月之內作出。歐盟理事會作出終裁后，利害關系方如不服，需在歐盟裁決作出后的2個月內向歐盟初審法院起訴。

二、產業地理集中對歐盟反傾銷決策的影響分析：兩個具體案例

有研究表明，在過去30年里，大多數的反傾銷案都出自于結盟程度很高的行業，如重工業和原材料制造業，這種結盟不但形成了強大的行業協會并且意味著在一個地區一些行業的消失而在另一個地區集中。而由小企業或者中小企業組成并且高度分散的行業則很少或者從來沒有進行反傾銷立案。

下面結合兩個案例來具體分析。

（一） 歐盟對印度、巴基斯坦和埃及的棉質床單反傾銷

1996-2002年間，歐洲棉紡織品生產商協會對印度、巴基斯坦和埃及所生產的棉質床單先后發起了幾起反傾銷申訴，案件的裁決明顯顯示出歐盟產業結構不平衡所帶來的矛盾。

紡織業在20世紀絕大部分時間是歐盟各國的傳統優勢產業。70年代，該行業還分散于歐盟各國，但由于歐盟發達國家紡織業近岸和離岸外包的出現，這些國家逐步把重點放在這一產業的研發和創新上，致力于設計和銷售等服務環節，而將技術含量低的生產環節外包。至90年代，歐盟紡織業逐漸集中到了南歐相對欠發達國家，而離岸外包的業務則轉移到了亞洲的中國和印度等國，然后再以進口的形式購入。因此，這一傳統產業在歐盟逐漸出現空心化的趨勢。。

就產值來看，歐盟紡織業主要集中在法國、德國、意大利、英國、西班牙，其中意大利幾乎占了整個歐盟的三分之一。但從該行業就業人數在該國制造業中所占比例來看，紡織業在以下幾個國家更為重要：葡萄牙（10%）、意大利（6.5%）、希臘（6%）、比利時（6.4%）。而涉案產品所涉及的具體棉織物的生產主要集中于法國、西班牙、葡萄牙和意大利，其他成員國則依賴進口。因此，在1997年成員國投票時形成六比六的局面：奧地利、法國，希臘，葡萄牙，意大利，西班牙投了贊成票，而英國、瑞典、芬蘭、丹麥、愛爾蘭和荷蘭投了反對票，盧森堡和比利時棄權。德國則從開始的拖延到最終投了關鍵一票反對票，因此沒有征稅。支持反傾銷者目的明確，即要保護歐盟的纖維紡織業；反對者態度鮮明，即要保護消費進口品的企業的就業，如英國的Coats viyella，Lonrho和Leeds等集團都已經或正面臨員工失業。產業的地理集中使成員國從本國利益出發來對待反傾銷問題，從而導致明顯的對立。

（二）歐盟對中國和越南皮鞋反傾銷案

歐盟于2005年7月對原產于中國和越南的皮鞋發起反傾銷調查。中國皮鞋的涉案金額為7.3億美元。就此反傾銷案，歐盟內部的成員國分成了兩大對立的陣營：以意大利為代表的傳統鞋業生產國（意大利、法國、葡萄牙和西班牙）和以德國等為代表的鞋業生產全球化的國家。兩大陣營互不相讓，最后歐盟委員會為了平衡兩者的利益關系，決定征收16.5%的反傾銷稅，但將一般為五年期的反傾銷稅定為兩年。至2008年10月，歐盟發起期終復審，2009年12月決定將反傾銷稅再延長15個月，2011年3月終止。

制鞋業也曾是歐盟的傳統產業，但隨著時間的推移，該行業的發展和轉移受到環境保護、土地資源、勞動力成本、原材料供應、以及銷售市場等多方面因素的影響和制約，以德國為代表的北歐國家早已將鞋業生產轉移，本國境內只設行政管理、設計和培訓等部門。如德國的嘉寶鞋業股份公司，其95%的產量來自國外生產，國內產量只占5%；瑞典、英國、丹麥和荷蘭等國的鞋業生產也已基本轉移。歐盟的制鞋業主要集中在南歐國家，如意大利的產值幾近歐盟（25國）整個行業的50%，西班牙和葡萄牙則位列第二和第三。這三國就占了歐盟鞋業生產的三分之二。endprint

因此，在最后決定是否對來自中國和越南的鞋征稅時，歐盟25個成員國投票，意大利、西班牙、法國、葡萄牙、希臘、波蘭、斯洛伐克、立陶宛、拉脫維亞9國贊成，奧地利、塞浦路斯、斯洛文尼亞和馬耳他4國棄權，德國、英國、瑞典、丹麥、荷蘭、盧森堡等12國反對。但由于棄權也算作贊成票，因而以13：12通過征稅提案。

三、產業地理集中導致歐盟對我國反傾銷的影響趨勢分析

（一）產業地理集中導致歐盟的內部矛盾以對外貿易摩擦的方式體現，將長期波及我國出口加工企業

歐盟的產業結構調整使得北歐國家的大型企業將紡織與服裝、皮革與制鞋等勞動密集型產業向發展中國家轉移，進行全球產業布局，從而削減成本，專注于核心業務，而沒有能力進行全球產業布局的中小企業就只好忍受高成本帶來的生產壓力，并且這些產業隨著北歐的空心化而逐漸集中于南歐國家。當北歐國家再以進口的形式購回其供應鏈上的產成品時，這些來自外國的低價商品便觸及了南歐國家生產商的利益，從而將歐盟內部產業發展不平衡的矛盾外部化，演化為對外貿易摩擦。

不論是始于80年代末期的歐盟對華彩電反傾銷，還是最近以價格承諾而結案的歐盟對華光伏產業反傾銷，我國出口加工企業都一直是歐盟內部本土生產企業和國際化企業矛盾的直接受害者。歐盟對我國的產業轉移已持續多年，產業轉移的趨勢也由最初的勞動密集型產業逐步向資本、技術密集型發展演變。但不管是參與哪種產業的產業鏈，我國出口加工企業仍然保持著兩頭在外的特點，長期鎖定在價值低端沒有突破，這使我國出口加工企業失去話語權，只能被動挨打。因此，在全球產業布局、歐盟產業結構調整這樣的背景下，歐盟這種內部經濟發展的不平衡通過外部化的手段來體現和解決的形式還將存在，并長期波及我國出口加工企業。

（二）產業地理集中使對我國反傾銷決策過程中的政治化趨勢日益明顯。

產業地理集中使行業內結成強勢的聯盟，從而增強了其在經濟活動中的力量。因為聯盟加強了區域內行業的集體行為，而集體決策的優勢則是對損失的確定性，從而使游說的目的明確而堅定。而且，地理集中還降低了監管和約束成員的成本，使之為了共同的利益努力。特別是產業地理集中形成強勢利益集團、分化的成員國態度，以及由此而形成的各種政治活動，一直貫穿著歐盟反傾銷立案至終裁的整個過程，這一發展趨勢必將為今后可能出現的歐盟對華反傾銷案埋下政治化的隱患。

在歐盟對中國和越南的反傾銷案中，南歐國家的生產商有著一個強有力的聯盟組織--歐洲鞋業聯盟（CEC）。它的成員包括17個鞋業生產國及3個以觀察員身份加入的國家，代表著13500多家鞋企。此外，還有意大利鞋類生產商協會（ANCI）代表了8000多家意大利生產商的利益。這兩個利益集團為驅逐中國鞋展開了強大的游說活動，將經濟矛盾政治化。如意大利鞋類生產商協會通過登報呼吁消費者抵制中國鞋、組織游行、生產商向歐盟委員會提交工廠鑰匙意表無法生存等形式，促成了反傾銷立案。

此外，利益集團還對成員國政府極力游說，使得行業的利益直接體現為成員國政府的行為。因此，在歐盟理事會進行反傾銷終裁時，各成員國部長級代表的投票則直接體現本國利益，從而使反傾銷行為具備明顯的政治化的特點。

（三）產業地理集中形成的公私部門的激烈博弈，有利于針對我國的反傾銷案妥善解決

隨著北歐國家傳統產業的空心化和全球產業布局以及南歐國家傳統產業的聚集，北歐國家成為了進口商（外包商）、零售商的支持者，而南歐國家成為生產商堅強后盾。成員國政府鮮明而對立的態度，以及各方相關利益集團強有力的游說活動，使得歐盟委員會左右為難，往往在作出裁決時不得不考慮平衡兩大陣營的利益，從而使裁決相對溫和。

在歐盟對華皮鞋反傾銷案中，除了私營部門態度鮮明對抗，成員國的積極表態也極大影響了最終結果。歐盟制鞋業集中在意大利、西班牙和葡萄牙以及新加入的成員國波蘭、斯洛伐克、羅馬尼亞和保加利亞，而且集中于這些國家經濟相對薄弱的地區。這些地區幾乎沒有其它產業，因而地區的經濟運行直接與制鞋業的命運相連。由此，在這些國家或地區，制鞋業便成為了一個在政治上具有重要意義的行業，政府無法忽視。而北歐國際如德國、瑞典等國的鞋業幾乎全部轉移出去，這些進行全球布局的跨國公司實力雄厚，政府亦非常重視。在2010年，瑞典國家貿易署還作出了《反傾銷損害全球化歐洲公司的供應鏈》的報告，表明政府態度。因此，歐盟委員會為了平衡兩大對抗陣營的關系，將一般為五年期的反傾銷稅定為兩年，并于2011年3月終止征稅。

近期以“價格承諾”為解決方案的中歐光伏貿易爭端，也是歐盟內部兩大對立利益集團交鋒的結果。2012年7月，德國“太陽能世界”公司攜手意大利、西班牙等國同行起訴中國光伏企業以低于成本價格傾銷產品，通過EUProSun（歐洲光伏制造商聯盟）提交申訴。而反對征稅的歐盟光伏產品消費類企業的行業協會AFASE（歐盟平價太陽能聯盟）則向歐盟委員會遞交調查報告，報告中指出，如果對華光伏產品征收20%的關稅，歐盟將在征稅后的三年內共造成17.55萬個崗位流失和180億歐元的產業附加值損失。該行業協會還發給歐盟貿易委員卡雷爾·德古特一封公開信，該信得到了歐洲20多個國家的1024名企業高管的聯署。信中指出了如果征稅可能對歐洲光伏企業造成巨大的負面作用。在成員國方面，2012年，德國總理默克爾在柏林舉行的新聞發布會上表示，盡管歐盟委員會已經針對中國光伏產品啟動反傾銷調查程序，但她仍然堅持通過對話政治解決中歐光伏貿易爭端。因此，在歐盟27個成員國針對中國光伏反傾銷案的投票中，18國反對對華光伏產品征收臨時反傾銷稅。在“反對征稅”集團的強力游說下，最終此案以“價格承諾”的方式和平解決。

雖然生產商利益集團由于產業地理集中而力量強大，但隨著過去20年來歐盟全球產業布局的推進，以外包商為主的進口商、零售商和消費行業之間的結盟和游說能力也日益增強。各成員國也在關乎本國利益和行業組織的游說的影響下，“積極”參與博弈。對立陣營公私部門活躍的博弈，將會使歐盟委員會為平衡關系推出溫和的折中方案，有利于我國出口商獲得較理想的結果。

四、兩點啟示

（一）關注了解歐盟的政策動向，積極與進口商配合

歐盟對外皮鞋反傾銷案從立案開始便在歐盟內部引起強烈反響，歐盟也曾在2006-2008年間試圖進行反傾銷立法的改革，不過最終失敗。但發起改革的原因則在于以下兩點：第一，進口商和零售商力量的壯大以及生產外包。第二，生產的地理集中性分化了歐盟內部的成員國態度，從而使出現產業空心化的國家強烈反對反傾銷稅，與支持國形成對抗，由此或使得反傾銷調查最終形成不征稅的結論。由此，我們不難看出，隨著產業升級和產業外包的發展，歐盟為貿易自由化所作出的努力。而在此案之后，歐盟在進行反傾銷調查和決定時將更加謹慎，注重“平衡”歐盟內部的不同國家和利益集團的利益。因此，身處全球供應鏈上的中國加工企業應該保持對歐盟貿易政策與動向的高度敏感，從而制定相關的貿易發展戰略和戰術。

能在全球進行產業布局的歐盟生產商，往往是歐盟實力很強的跨國公司，作為進口商，他們的游說能力超過了一般的進口商。在歐盟“平衡”手法的運用下，由于進口商組織的強大，他們的利益是重要的考慮因素。因此，我國出口加工企業在今后遭遇貿易壁壘時應與進口商密切合作、積極爭取，增大獲得有利結果的可能性。

（二）提升自身的競爭優勢，為將來在全球產業鏈上的升級做準備

發達國家大型企業全球產業布局仍將繼續進行，今后，我國還將在相當長的一段時間內承接國外的產業轉移。但由于中國近年來勞動力成本的不斷上升，在面臨越南、孟加拉等發展中國家競爭形勢下，成本優勢逐漸喪失。在此情況下，我國企業應該在效率上、交貨質量上和產品多樣化等方面提升自己的競爭力。如歐盟對外皮鞋反傾銷案，在取消反傾銷稅之后，之前由于反傾銷征稅期間流向東南亞其他地區的訂單紛紛回流，而且像阿迪達斯、耐克等國際鞋業巨頭訂單較以前還有所增加。主要還是因為與東南亞的其他制鞋企業相比，我國鞋企在效率、技術以及質量上有明顯的競爭優勢。因此，凸顯自身優勢，牢牢吸引住外國的發包商，既能促使在遭遇反傾銷期間進口商不遺余力的進行游說，盡量避免最終征稅或高額征稅的不利結果，也能保證在經歷反傾銷“陣痛”后訂單回流，并可以為將來產業鏈上的升級做準備。endprint