管制保護主義：歐美貿易保護新動向及其原因探討

吳峰

自1947年《關稅與貿易總協定（GATT）》達成以來，隨著多輪貿易談判的開展和1995年世界貿易組織（WTO）的成立，全球貿易自由化地推進使得傳統以關稅和數量限制（配額）為主要調控手段的貿易保護受到越來越嚴格的多邊法律約束。在傳統貿易保護方式日漸式微的背景下，以濫用反傾銷、反補貼和保障措施等貿易救濟措施，發布苛刻的技術標準和制定嚴格的市場準入條件等等，作為貿易保護手段的新貿易保護主義應運而生。全球金融危機以來，歐美各國為振興經濟，促進自身穩定與繁榮，紛紛采取了形式各樣的經濟刺激方案，其中不乏對本國外貿領域采取的一些限制措施。例如，2009年美國國會通過的《美國復興與再投資法》中的“購買美國貨”條款，就帶有明顯的貿易保護色彩。這些旨在保護本國市場、落后產業和既得利益群體的貿易保護政策的興起，導致貿易保護主義再次成為世界各國關注的焦點。

一、歐美推行管制保護主義的表現

自由貿易政策在現實社會中是難以維系的，尤其是在民主政體內。歐美國家作為全球貿易自由化的有力推動者，在其外貿政策發展的過程中，貿易保護主義卻一直如影隨形。國內利益群體從未放棄尋求和利用政府貿易管制權來維護自身利益。因此，管制貿易保護主義在歐美國家日益盛行。而所謂管制保護主義，就是指進口國政府為保護本國市場和相關利益群體的利益，以加強行政監管的方式對外國出口企業采取具有歧視性或增加其商業成本的行政監管政策，從而達到限制特定的外國產品進入本國市場的一種對外貿易政策。從實踐來看，管制保護主義具體表現為以社會公共利益為幌子，通過國家立法（法律或行政法令等）發布嚴格的產品安全或技術標準，或對進口產品采取特殊的審查和審批程序等。歐美國家作為世界主要經濟體和貿易強國，在其貿易實踐中已經形成了一套系統的管制保護主義的做法。

其一，以保護環境為幌子，對進口產品實施歧視性貿易措施

近年來，歐美各國隨著本國經濟的發展，所制定的環境保護標準也水漲船高。隨著環境問題日益成為國際治理中公認的世界議題，歐美發達國家紛紛開始將之視為實施貿易限制的機遇。從1995年的WTO第一案“美國汽油標準案”，到2008年的“金槍魚—海豚案”，再到2011年席卷全球的歐盟“碳排放費”事件，無不體現著歐美國家利益集團利用環境保護杠桿撬動本國的貿易保護政策的壯舉。例如在“汽油標準案”和“金槍魚—海豚案”中，美國就直接通過相關的技術標準將海外產品排除在國門之外。而隨著低碳經濟日漸成為世界各國認可的經濟發展模式，歐盟2011年推出的征收“碳排放費”政策，直接將與歐盟航空公司相競爭的全球近4000多家航空公司納入規制范圍，使得這些公司不得不支付高額的碳排放費。而日前在歐美國家日益流行的“碳標簽”制度，完全無視了發展中國家在國際競爭中所存在的經濟和技術上的劣勢，直接在競爭中將其產品置于極為不利的競爭劣勢，從而維護了本國商品市場競爭的優勢地位。

其二，以國家安全為借口，限制或禁止進口和采購外國商品

在以國家安全為借口限制國際貿易方面，美國的做法最為直接和典型。例如，在2010年頒布的“多德—弗蘭克金融改革法案”中，美國政府要求國內進口礦石的公司確保從中非進口礦石的礦場不會對剛果民主共和國的反政府武裝提供財力支持。但是其所規定的審查程序卻使得美國公司從中非進口礦石的成本劇增。基于成本考慮，美國國內的進口公司開始退出中非礦石的進口交易，從而嚴重限制了中非的礦石出口。再如，2013年3月美國總統奧巴馬簽署了《2013財年綜合繼續撥款法案》。該法案要求在未獲得美國聯邦調查局（FBI）或其他執法機構事前批準的情況下，美國國家航空航天局（NASA）、司法部、商務部和國家科學基金會（NSF）禁止購買中國政府擁有、管理或資助的企業所生產、制造或組裝的信息技術設備，從而嚴重限制了中國信息技術產品向美國的出口。這些表面上是為增進國家安全利益的管制型貿易政策，其實質就是對外國商品施加的歧視性貿易保護措施。

其三，以保障人類健康為理由，限制外國商品的競爭

以保障人類健康為理由限制對外貿易的做法在歐美的實踐中也不在少數。例如2004年歐盟在其頒布的《傳統植物藥（草藥）注冊程序指令》中，基于對藥品安全的考慮，對草藥藥品的入市注冊規定了嚴格的限制條件和程序（例如2004年之前在歐盟應用達到15年），從而直接將我國絕大多數的中藥商品直接排除在市場競爭之外。再如，從美國與墨西哥之間的卡車運輸糾紛中，我們能更直接地看到歐美發達國家對發展中國家進行貿易限制的目的。因為按照《北美自由貿易協定》（NAFTA）的規定，從2000年開始墨西哥卡車即可不受限制地進入美國邊界各州的公路進行運輸服務。但是，該約定在經過長達16年的貿易爭端后，直到2010年10月隨著第一輛墨西哥貨運大卡車越過邊界進入美國才得以實現。美國國會拒絕履行協定的義務的理由僅僅是美國卡車司機工會（Teamsters Union）認為墨西哥卡車不安全，而眾所周知，這一理由在技術角度是完全沒有依據的。此外，在WTO領域發生的最為典型有1998年的歐盟“石棉制品案”和2010年美國的“丁香煙案”。在這兩個案件中，歐盟基于石棉產品對人體的危害對石棉制品采取進口限制措施，并得到了WTO爭端解決專家組和上機構的支持。而美國為了排除印尼產的丁香煙在國內市場的競爭，直接基于香煙對人體的危害對其采取進口限制措施，最終被WTO裁定為構成歧視性的貿易管制政策。

其四，以公共道德為籌碼，限制外國服務貿易的進口

雖然，近年來歐美國家的學者關于將“勞工標準”作為公共道德問題納入WTO管轄的呼聲不斷，但卻由于缺乏直接而有效的依據一直未能兌現。公共道德作為歐美發達國家實施貿易限制的實踐直到美國“博彩案”才正式浮出水面。2003年，安提瓜認為美國對禁止跨境提供賭博和博彩服務的限制措施違背了WTO的規定，并向WTO爭端解決機構提起申訴。而美國認為，其措施是“為保護公共道德或維護公共秩序所必需的措施”，因為“這些立法所禁止的網絡賭博易于為洗錢團伙所利用，并使未成年人有可能使用其父母的信用卡進行數額巨大的網上賭博；而且美國對本國和外國的網絡賭博公司并無歧視對待。”但美國的申辯并未能得到WTO爭端解決機構的認可，并最終被裁定為違反了WTO義務。該案雖然以美國的敗訴而告終，但其基于保護“公共道德”的理由也得到WTO的認可，這也表明以公共道德或公共秩序為由對國際貿易采取限制措施的可能性在歐美國家今后的實踐中將會大為增加。endprint

二、歐美管制保護主義的特點及成因分析

（一）歐美管制保護主義的特點

1.政治上的正當性。一般而言，管制保護主義政策出臺的基礎往往基于社會公益，如公共道德、公眾健康、食品安全，比較常見的還有環境保護、生態安全等。而且此類管制保護主義政策出臺之前，一般均會得到一些國內外的非政府組織（NGO）以及本國社會活動分子（Social Activists）的強烈支持，并形成一定的輿論優勢，從而使得政策的出臺具有道德上的優勢和政治上的正當性。

2.國內法上的合法性。在世界多邊貿易體制下，根據GATT94例外條款的規定，WTO成員方保留了相關的法律豁免權。在主權范圍內，WTO成員方依然可以制定相關的貿易管制政策，只要其管制措施不會對國際貿易造成不正當的限制。從實踐來看，歐美的管制保護主義政策一般均會經過國內的正當立法程序。因此，在其國內法上具有完全的合法性。

3.保護目的的隱蔽性。管制保護主義作為新貿易保護主義的組成部分，也具有新貿易保護主義所普遍存在的隱蔽性特點。如上所述，管制保護主義措施往往占據了道德領域的高地，且有時在國內外擁有廣大的政治和利益集團的支撐，我們只有深入到政策形成的背后去分析，才能認清其貿易保護的實質。因此，管制保護主義措施的貿易保護目的具有較強的隱蔽性。

（二）歐美國家管制保護主義的成因

1.管制保護主義的擋箭牌——GATT94的例外條款。管制保護主義作為一種貿易保護主義形式，在受到世界多邊貿易規則嚴格約束的情況下，為什么會在今天的多邊貿易舞臺上大行其道呢？從實踐來看，經常被歐美國家拿來做擋箭牌的就是GATT94中的第20條“一般例外”和第21條“安全例外”條款。其中，第20條規定十種情況下WTO成員方可以悖離WTO規則實施一些貿易限制措施，而第21條則規定成員方在三種情形下基于安全需要可以不履行GATT的義務。但WTO這些基于特定情勢允許成員方進行合理貿易限制的條款，近年來卻成為貿易保護主義滋生的“合法性”土壤。由于這些例外條款形成于60多年前，成員方為了達成政治上的一致性，在該條文本身的措辭用語上就較為模糊。而隨著經濟社會發展，成員方在條文含義理解上的分歧也越來越明顯。再加上成員方本身在以何種標準界定貿易保護主義方面就無法達成一致，從而導致圍繞該條款產生的貿易爭端也與日俱增。雖然WTO的爭端解決機構在解決爭端過程中對成員方援引例外條款作出了嚴格的法律解釋，但依然無法阻卻歐美國家援引該條款實施變相貿易限制的熱情。因此，WTO規則本身的模糊性為管制保護主義的大肆其道提供了可乘之機。歐美國家把此類條款作為一種“正當性的”借口，以此對國內產業和利益集團的利益進行保護。

2.管制保護主義的內驅力——追求經濟發展。二戰以后，隨著布雷頓森林體系的建立，世界經濟步入了一個快速發展的黃金時期。尤其是對于發達國家而言，戰后重建和全球貿易自由化的推進，使其在20世紀中后期迅速崛起。貿易自由化極大地激發了人類社會的創造力，消費者面臨著來自全球市場的商品，選擇余地大為增加。人們在選擇商品時，開始關注商品本身之外因素，如商品的生產是否環保、生產企業（或國家）是否保護人權等。一些社會群體（尤其是人權組織與環境保護組織）雖然本身有著明確的宗旨和目標，也與貿易本身無關，但是他們對與產品相關環保或人權等目標的追求，卻被本國產業群體及時捕捉并利用，并最終通過國內的政治運作形成管制性的貿易壁壘措施。此外，從當前的經濟發展來看，歐美發達經濟體因自身體制原因仍深受金融危機的掣肘。為了擺脫危機的困擾，維護本國產業的競爭優勢并實現危機外轉，他們在傳統貿易壁壘受到嚴重制約，“兩反一保”的貿易保護手段又不得人心的情況下，開始將視角轉向一系列“與貿易有關的（trade related）”問題領域。于是，環境問題、國家安全問題、公共道德問題等便成為他們實施貿易限制的最佳籍口。研究表明，環境問題與貿易問題掛鉤的始作俑者就是經濟發展領先的國家，因為它們有著更高的環保標準。它們利用這些標準，可以使得其它與之競爭的國家處于不利地位。

3.管制保護主義的外驅力——追逐政治利益。經濟學上的研究表明，管制保護主義措施雖然能夠為國內產業提供一時的保護，但也犧牲了市場應有的效率和廣大消費者的福利，所以在某種程度上是一種得不償失的做法。但歐美啟用管制保護主義，不僅是出于單純的經濟動因，還有它的政治企圖，主要表現在國內政治和國際政治兩個層面。例如就美國而言，在國內政治方面，美國的代議制民主制度為利益集團的政治游說提供了廣闊空間。面臨激烈的國際競爭，這些既得利益者在對外貿易方面的利益可能會受到極大限制，甚至面臨損失，因此，他們會進行廣泛的院外游說活動以尋求政府的保護。而政府部門迫于選舉的政治壓力而只能投其所好。在國際政治方面，美國政府為了達到其國際政治目標，也會利用貿易管制手段去控制或影響其它國家。例如，美國實施的對華高新技術產品政策，表面上是為增進國家安全利益的管制型貿易限制措施，其實質就是在意識形態背景下施加的貿易保護主義。

三、我國應對歐美管制保護主義的策略建議

歐美管制保護主義措施在后危機時期的泛濫趨勢尤為嚴重。早在2009年3月，世界銀行就在其報告中指出，在2008年10月至2009年2月的五個月內，二十國集團（G20）國家先后采取的貿易限制措施達到47項之多。而2013年6月份，WTO最新發布的對G20國家貿易限制措施的監測報告顯示，在過去的七個月中，G20國家共實施了109項貿易限制措施。這些貿易管制措施極大損害了全球貿易自由化的進程，對國際貿易的開展構成了巨大阻力。中國作為世界第二大經濟體和發展中的貿易大國，對歐美貿易在自身經濟發展中占據著舉足輕重的地位，而在新一輪的貿易保護主義浪潮中，中國正在成為主要的受害者。因此，如何加強和應對歐美的管制保護主義就成為我國對外貿易實務部門和國際貿易法學界必須共同應對的課題。endprint

第一，加強政策分析研判，健全風險預警機制。根據日前WTO的統計，自2007年金融危機爆發以來，歐盟和美國向TBT和SPS委員會通報的最新管制措施中所涵蓋到相關技術和衛生標準數以千計，其中不少構成了管制貿易保護壁壘，從而給我國對歐美貿易的開展帶了顯著負面影響。由于歐美的管制措施的貿易保護意圖隱藏較深，不經過細致地分析難以發現。因此，我國政府外貿主管部門應進一步加大對歐美貿易壁壘的數據收集和研究工作，不但要及時公布相關信息，更要積極組織相關的行業企業對信息進行分析研判，幫助和指導國內外貿企業突破歐美的管制貿易保護壁壘。同時，國內的商會和行業協會也應向歐美的同行學習和借鑒，切實發揮自身的牽頭優勢，在行業范圍內積極組織開展對歐美貿易的信息交流和研討活動，為國內出口企業提供一個學習與交流的平臺，最大程度地實現行業信息共享，從而在此基礎上真正實現風險預警，并為國家層面應對歐美的管制保護主義提供實證的數據支持。

第二，加強產品技術研發，提升外貿競爭力。當前，經濟全球化的深入發展使得國際分工面臨重新洗牌。中國作為貿易出口大國，宏觀上面臨著從“中國制造”向“中國創造”的轉型戰略機遇期。但這一過程的實現，卻離不開微觀層面的企業和研發機構的支撐。因此，面對歐美地區日益升溫的管制保護主義趨勢，國內的外貿出口企業應將之視為實現產業轉型升級和生產模式轉變的重要契機，實現從比較優勢向競爭優勢的轉變。外貿企業應根據自身的行業特點和優勢，加大產品的技術研發投入力度，不斷改進生產模式和生產工藝，打造自主品牌，使生產的商品更加符合國際市場需求，從而在國際市場上形成真正的競爭優勢。同時，政府相關部門也在財政和稅收方面應加大對外貿企業（尤其是中小型外貿企業）技術研發的支持力度，并在產品質量和技術標準方面施以援手，切實增強我國外貿產品在國際市場上核心競爭力。

第三，合理利用WTO平臺，維護自身合法權益。誠然，政府部門、外貿行業協會和企業加強外貿能力建設，增強應對歐美管制保護主義的硬實力固然重要，但是在面臨歐美的管制保護主義措施時，我們政府也不能手軟。政府部門應充分利用WTO的貿易爭端解決機制這一平臺，切實維護本國的合法權益。雖然WTO爭端解決機制還有待完善，但從現有的爭端解決實踐來看，無論是專家組還是上訴機構，對歐美國家所實施的管制保護主義措施的審查標準還是較為嚴格。歐美國家的貿易保護企圖也很少能逃過WTO的審查標準。同時，我們在利用WTO爭端解決機制的過程中，還應推動WTO主導的多邊貿易規則的“發展”進程。中國作為發展中國家，又是一個貿易大國，應牢牢把握好“話語權”在國際舞臺上的重要性。在爭端解決過程中，我們應學會并善于利用爭端解決專家組和上訴機構所享有的“規則解釋權”，促使在爭端解決過程中形成良性的“司法解釋”，從而推動WTO規則朝有利于自身的方向發展。

第四，深化多邊合作，推動國際治理機制建設。國際社會目前尚缺乏一套能夠系統應對當前全球化現實的國際治理機制，而WTO主導的世界多邊貿易體制卻擁有一套相對完善的爭端解決機制，所以被發達國家視為珍寶。歐美管制保護主義的核心，在于西方發達國家希望利用WTO這一重要的政策協調杠桿，將他們所主導的價值理念植入到世界各地。因此在發達國家的推動下，很多非貿易問題在實踐中也逐漸被納入到多邊貿易體制麾下進行討論。實際上，WTO是被發達國家所綁架和利用了。因此筆者以為，真正解決此類問題的關鍵還在于國際社會需要構建一套合理的治理機制。而在此背景下，我國應當在世界多邊舞臺上積極推動多邊合作，將國際社會所關心的問題置于全球治理的大框架之下統籌考慮，倡導將“發展優先”作為國際治理的宗旨與價值目標，避免發達國家在多邊貿易體制下利用單邊管制保護主義推行一己之私。endprint