美歐出臺相關法規強令應急呼叫引入位置服務信息

· 文|北京空間科技信息研究所 廖春發

美歐出臺相關法規強令應急呼叫引入位置服務信息

· 文|北京空間科技信息研究所 廖春發

最近幾年，隨著衛星導航定位精度的快速提高和各種室內定位技術的逐步成熟，位置服務的創新應用已從室外擴展到室內，從而從技術上為應急呼叫服務引入位置信息創造了必要條件。另一方面，隨著智能手機的逐步普及，公眾用手機發送應急呼叫電話，尤其是從室內呼叫的數量也在逐年猛增，表明需求出現了顯著變化，希望政府出臺相關法規強令移動網絡運營商為應急呼叫提供位置服務的呼聲日益增強。由于傳統的應急呼叫服務無法自動引入位置信息，往往造成救援人員難以快速找到呼救者，甚至會因幾分鐘的延誤而錯失救援良機。

但當今世界只有極少數國家有強制性法規要求在應急呼叫中準確提供呼叫者的位置信息。在這種政策法規滯后于技術進步的形勢下，美歐各國相繼修訂或準備制定強制性政策法規，強令各國移動通信運營商在應急呼叫電話中必須引入位置信息，使應急響應人員能快速找到需要救助的人。目前美歐解決室內外位置服務的技術已經成熟，在中國也不存在重大技術障礙。其技術途徑主要采用多星座GNSS衛星定位、輔助GNSS（A-GNSS）和其它各種室內定位技術相結合的綜合解決方案。本文分別介紹了美國和歐盟在制定和修訂相關政策法規方面的動向，技術上可能采用的解決方案，以及實施過程中可能面臨的問題。美歐強調首先出臺相關政策法規，強令必須采用包括本國衛星導航系統在內的多星座GNSS，并根據不同國情采取不同強制性措施分階段實施的做法值得我國借鑒。尤其值得關注的是，歐盟正在考慮仿效俄羅斯的非市場舉措：強制命令歐盟各國的所有關鍵基礎設施（如航空、跟蹤危險品運輸的車輛和道路交通事故應急呼叫位置服務等）都必須采用包括伽利略衛星系統在內的GNSS位置服務。

技術進步和緊迫需求促使新修訂的E911法規有可能將水平和垂直定位精度要求提高到精準確定呼叫者所在的具體建筑物和哪個樓層。

一、美國擬修訂E911法規，分階段強制提供室內外位置服務精度

2014年2月20日，美國聯邦通信委員會（FCC）建議再次修訂其增強911(簡稱E911)法規，以便分階段更好更精確地確定室內應急呼叫者的位置信息。

E911是美國消防、警務和急救三種公共應急呼叫服務平臺的簡稱，在歐盟稱為E112應急呼叫服務，在中國目前分別為119、110和120應急呼叫服務。自1996年FCC首次出臺E911法規以來，美國公眾用手機發送911應急呼叫電話，尤其是從室內應急呼叫911的數量急劇增加。與此同時，包括衛星導航定位技術在內的多種定位技術的快速發展，也允許911應急呼叫能夠傳輸更精確的位置信息。總而言之，技術進步和緊迫需求促使新修訂的E911法規有可能將水平和垂直定位精度要求提高到精準確定呼叫者所在的具體建筑物和哪個樓層。

現行E911法規要求移動通信運營商必須向應急呼叫中心自動傳送應急呼叫電話的位置信息，但對定位精度要求不太嚴格。這項1996年發布的E911法規，曾在2010年進行過重大修訂，當時僅要求移動通信運營商滿足手機用戶在室外發送911應急呼叫電話時的位置精度要求，也就是僅僅基于采用GNSS衛星定位技術所能達到的精度標準。按照這一精度標準，FCC要求移動通信運營商對用手機在室外應急呼叫911時必須提供位置服務的定位精度是：若采用衛星定位技術必須達到50米至150米；若采用基于移動網絡的定位技術，如基于信號到達角 (AOA)解算，基于信號到達時延（TDOA）解算和呼叫者手機射頻標簽（RFID）等技術，其精度必須達100-300米。2011年7月，美國FCC曾宣布將在2019年初，即E911法規2010年修訂版實施8年后，終止現行基于通信網絡定位技術的法規，并要求所有移動通信運營商為室內外手機用戶應急呼叫911提供更高精度的位置服務。

目前，越來越多的美國人正在停止使用家庭固定電話，改用無線電話從事各種商務活動，從而改變了原有911應急呼叫的模式和版圖。例如，有調查報告的統計分析顯示：在加利福尼亞州，大約有73％的911應急呼叫來自無線電話，其中又有接近80％的呼叫電話是用智能手機從室內呼出的。而在高樓林立的城區，GNSS衛星信號由于受到遮擋、阻隔和多徑效應，幾乎無法在室內被可信接收。

美國最新發布的調查報告還顯示：911應急呼叫電話能提供呼叫者位置信息的比例呈現不斷下降的趨勢。在這種迅速變化的大趨勢下，強烈要求移動通信運營商采用各種新的室內定位技術提供位置服務的呼聲越來越高，因此美國FCC決定順應新形勢，建議提早修訂其2010年版本的E911法規，以便將應急呼叫的室內定位精度要求納入新法規中。其中特別強調室內定位精度必須挑戰大型多層建筑的復雜環境，要求運營商準確提供呼叫者的具體建筑物和具體樓層，使應急響應人員能從呼叫電話提供的位置信息中快速找到呼叫者。

確定室內手機應急呼叫者的準確位置要比在室外確定其位置更具挑戰性。但由于室內定位領域的創新和技術進步，使得確定手機之類移動設備的位置變得容易了。

美國FCC提出的修訂建議是：近期移動通信運營商必須滿足能定位大多數室內E911應急呼叫所處建筑物的定位精度。同時還建議移動通信運營商必須傳送大多數E911呼叫者的垂直位置信息，以便首先到達的應急響應人員能從多層建筑中盡快找到呼叫者所處樓層。從長期看，FCC將尋求制訂更精細的室內定位精度標準，即要求識別E911應急呼叫電話來自樓層的具體房間和具體辦公室，或是來自哪個公寓。這些嚴格標準能否落實，既取決于室內定位技術的不斷進展，同時也取決于建筑物內部各種通信基礎設施的不斷完善。

FCC還建議采取更多措施增強現行E911法規，確保為E911呼叫者傳送更及時、更精確和更有用的位置信息。

FCC在征詢各界對其E911法規修訂建議提意見的同時，還鼓勵產業界、公共安全界和其他利益相關方共同努力對E911法規的修訂提出更好的替代建議。該委員會強調其最終目標是：所有美國人的應急呼叫電話，無論是城市還是農村，無論身處室外還是室內，都應當及時得到應急響應人員的幫助和支援。

與會代表一致同意A-GNSS是歐洲為移動電話用戶提供應急呼叫位置服務的最佳手段。

二、歐盟擬在其E112應急呼叫中引入位置服務信息

2014年5月7日，歐盟委員會在布魯塞爾舉行有關應急呼叫電話是否必須強制引入位置信息的公共聽證會。參加聽證會的利益相關方主要有：歐盟企業和行業電子商務理事會、歐盟通信網絡內容與技術電子商務理事會和歐盟GNSS監管局，以及涉及應急響應和位置服務的各界代表。與會代表一致同意A-GNSS是歐洲為移動電話用戶提供應急呼叫位置服務的最佳手段。雖然誰將應當為這項服務買單的問題依然有待落實，但為驅動這項服務而出臺相關政策法規已迫在眉睫。

在此次聽證會上，各方代表對歐盟是否應當在其E112應急呼叫中強制規定引入位置信息的問題幾乎沒有異議。主持這場聽證會的歐盟委員會官員指出，引入位置服務的好處顯而易見，毋庸置疑。泰雷斯·阿萊尼亞航天公司的代表認為，A-GNSS位置服務在技術上已不成問題，該系統在美國亦已成熟應用，為何歐洲不能？

歐洲GNSS監管局（GSA）的代表說，許多人對A-GNSS還不太了解，其實它在歐洲早已存在。在歐洲，當你遇到麻煩或災難而應急呼叫E112時，不少人以為E112應急救援服務人員會發現你的位置。其實不然，目前這項被稱之為E911的位置服務僅在美國和加拿大剛開始提供，但在歐洲還沒有。目前大部分歐盟國家仍然依賴應急呼叫者告知救援人員自己所處位置。但在無法獲得呼叫者位置信息的情況下，救援人員也可以通過查詢呼叫電話的RFID大致判定呼叫者所處位置。這種辦法查獲的位置信息，通常的定位精度大于500米，而在某些超級大都會地區，其定位精度在20米到幾十千米之間。因此，依賴傳統手段確定呼叫者的位置，從查詢到找到遇險的呼叫者，最快的只需幾秒，最慢的需要幾分鐘。而這幾分鐘往往意味著生與死的差別！更有甚者，有些呼救者因無法說清自己所處位置，導致救援人員在幾小時乃至幾天后才找到已經死亡的呼救者。

1.A-GNSS是應急呼叫位置服務的最佳選擇

A-GNSS技術通常采用來自移動電話網的定位信息快速確定應急呼叫者的位置，其定位精度非常高，在網絡稠密的城市地區高達幾米，而當呼叫者處于室外，尤其是處于網絡密度較低的農村地區，僅采用衛星導航定位手段就完全可以滿足精度要求。在這種僅采用衛星定位的情景下，A-GNSS術語所指的是采用多星座GNSS，即GPS、GLONASS、北斗和伽利略系統的定位信息。

在美國，為大多數移動電話運營商提供應急呼叫A-GNSS位置服務的公司是加拿大的RX網絡公司。該公司的代表指出，當A-GNSS位置服務引入目前在軌的4顆伽利略在軌驗證衛星時，其定位精度得到顯著提高，尤其是在城市峽谷或室外條件下更是如此。因此，泰雷斯·阿萊尼亞航天公司的代表認為，多星座GNSS是最佳解決方案，更是應急呼叫位置服務的最佳選擇。

這場有關應急呼叫是否需要引入位置服務的聽證會似乎尚未開場就已有結論。絕大多數代表都同意歐盟應急呼叫位置服務的最佳解決方案應當是：多星座GNSS位置數據，外加呼叫者RFID輸入，WiFi和其他成熟室內定位技術等多種手段的綜合應用，以便優勢互補，增強可用性，提高定位精度。尤其是考慮到大多數應急呼叫電話是來自高樓林立的城區和室內時，在衛星導航信號可能受遮擋、甚至完全無法進入的情況下更需要采用上述綜合解決方案。

2.應急呼叫引入位置服務的經濟與社會效益

歐盟將112應急呼叫服務引入位置信息的業務簡稱為E112服務。迄今還無法確切評估E112服務能營救多少人的生命，或帶來多大經濟與社會效益。但歐盟委員會正在對此項新業務的影響進行評估，歐洲應急響應會員協會(EENA)基于應急響應每延誤1分鐘可能會造成價值1300歐元損失的標準，估算E112服務將產生的潛在經濟效益高達數十億歐元。EENA協會指出，雖然生命是無價的，但按上述標準的保守估算每年至少能為歐洲挽回損失39億歐元，這一數字還不包括其中的財產損失。

3.出臺相關強制性法規是當務之急

為了推動E112應急呼叫位置服務進入歐洲千家萬戶，歐盟將發布相關強制性政策法規，指令在歐盟各成員國市場上銷售的無線電電子產品都應當配備全歐盟統一標準的接口設備，以確保E112應急呼叫服務進入家庭。該法規將授權歐盟委員會發布相關法令或“授權法”，列出必須配備上述能接入E112服務的無線電子產品的詳細類別清單。毫無疑問，移動電話必列其中。歐盟委員會官員在聽證會上證實，“如果歐洲議會和歐盟委員會在2個月內不提異議，這一授權法將會自動生效”。 泰雷斯·阿萊尼亞航天公司的代表坦言：這類強制性法規是必須的。如果沒有全歐盟統一的強制執行的法規，移動網絡運營商決不會選擇提供這種既賠本又不賺錢的位置服務。如果沒有這類法規，歐盟28個成員國將會各行其事，各自開發適合本國的解決方案，這將導致混亂。

雖然E112應急呼叫引入位置服務的好處顯而易見，但真正落到實處卻非一帆風順。一般來說，政策法規往往落后于技術進步的步伐，因此任何政策法規不能過分具體到技術性能指標，而應當是指導原則。歐盟出臺的相關法規應當讓各成員國覺得既可操作，又不可隨意變通。只有強制性才能在全歐盟得到認真執行。

4.誰來買單

在聽證會上，雖然各方代表都同意強制采用包括GNSS定位技術在內的多種手段是唯一可行的最佳選擇，但涉及誰來為這項新的服務買單卻是無法回避的難題。目前比較可行的答案當然是歐洲的四大移動網絡運營商應當為開發、部署和運行E112應急呼叫位置服務買單。但是有些代表認為，既然這項新業務好處很多，受益也很普遍，那么為什么其成本要由移動網絡運營商一家買單，而不能多方分攤？歐洲小機場團體采用歐洲新型EGNOS著陸程序時同樣也面臨誰來買單的敏感問題。歐盟不斷贊揚EGNOS將會給歐洲航空業界帶來巨大經濟社會效益，但其實施成本卻更多地選擇誰受益誰分攤。

盡管如此，聽證會上對由誰來買單的問題存有不同見解。某些代表對由移動網絡公司全部買單似乎表達某種同情，認為移動通信公司為這項新業務所做的付出也應當得到某種方式的補償。這是否意味著歐盟將會為移動網絡運營商部署和運營E112應急呼叫位置服務提供某種財政補助？

加拿大RX網絡公司在聽證會上證實：目前加拿大移動電話用戶每月要為這項應急呼叫位置服務向運營商支付75美分的補償費。雖然這是一種簡便易行的辦法，但要在歐盟28個成員國中談判達成這類收費協議卻是一件費時費力的工作。

5.應急呼叫位置服務芯片組已開發并準備就緒

歐盟伽利略監管局的代表證實，在歐盟實施這一新服務，在技術上已不成問題。2014年初，歐洲STM微電子設備公司宣布已成功開發用于應急呼叫位置服務的芯片組，并為開展這項新服務做好各項測試的準備工作。這種名叫TeseoIII衛星跟蹤IC單片機原先是歐洲為輕型車輛開發的芯片組，旨在遇到交通事故時能自動發送位置服務信息。該監管局的代表說，這項增值服務將采用包括伽利略在內的多星座GNSS系統。這是必須的，而且必須附加伽利略系統的安全認證信號。因為多星座GNSS系統意味著首次捕獲更快，伽利略系統的安全認證又可以防止欺騙，因而更安全可靠。而帶有伽利略系統的多星座A-GNSS定位技術，尤其是采用共同頻點的互操作信號，對于更好地消除城市中的多路徑效應，并改善室內應急呼叫位置服務的性能，將發揮重要作用，也是又好又快的綜合解決方案。