關于整合建立統一規范公共資源交易平臺的路徑探索

◎ 李鴻樂（河南省產權交易中心,鄭州450000）

關于整合建立統一規范公共資源交易平臺的路徑探索

◎ 李鴻樂（河南省產權交易中心,鄭州450000）

今年6月，國家發改委就《關于整合建立統一規范的公共資源交易平臺的方案（征求意見稿）》（以下簡稱“《方案》”）向社會公開征求意見。在認真研讀《方案》后，結合地方的實踐探索，對整合建立統一規范公共資源交易平臺（以下簡稱“統一交易平臺”）的相關問題做了一些思考，以期在《方案》框架內，探尋有利于市場化配置資源、因地制宜的整合路徑。

1　對建設統一交易平臺的認識

市場決定資源配置是市場經濟的一般規律。由市場機制發現要素價格，有利于提高要素生產率。但由于市場機制作用具有一定的自發性和盲目性，市場主體為獲得自身利益最大化有可能與社會利益發生沖突，因此政府必須加強市場監管，維護市場秩序。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”

處理好政府與市場的關系應從兩方面著力：一是使市場起決定性作用，用好“無形之手”。加快完善現代市場體系是基礎。著力形成企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系；二是更好地發揮政府作用，用好“有形之手”。政府不越位、不缺位、不錯位，當好“裁判員”，不當“運動員”，把重點轉到彌補市場失靈、增強公共服務和維護社會公平正義上來。兩只“手”相機抉擇，軟硬協調。在當前我國改革攻堅階段，更應處理好政府和市場的關系，用好兩只“手”。既要簡政放權，減少政府對資源的直接配置，能由市場形成價格的都交給市場，能由社會中介機構承擔的都交給社會中介機構；又要防止照搬照抄西方自由市場經濟模式，不顧我國長期處于社會主義初級階段、法律制度尚不完善的現實狀況，完全放手，一放就亂。哪只“手”硬一些，哪只“手”軟一些，應根據不同市場類型的不同發展階段區別對待：對于已發展較為成熟的市場，如消費品市場，可主要發揮“無形之手”的作用，政府“有形之手”只要管好該管的關鍵問題、關鍵環節即可，如食品安全；對于發展尚不成熟的市場，如資本市場、權益類市場等，政府“有形之手”就要硬一些，從制度設計到市場設立、運行等，加強全程監管。

統一交易平臺是處理好政府和市場關系的重要載體。公共資源交易屬于權益類市場，在現階段，政府“有形之手”的監管應該硬而不是軟。由政府主導，整合建立統一交易平臺，是中央全面深化改革、簡政放權、推進公共資源市場化配置的重要舉措，是符合我國改革發展現狀的重大過渡性制度安排，是漸進式改革的一種關鍵性中間狀態選擇，這種中間狀態可能會持續較長一段時期。統一交易平臺的職能定位介于政府和市場中介機構之間，一方面組織市場中介機構采用市場化方式配置公共資源，另一方面作為市場組織者接受政府嚴格監管。在完善市場機制的同時，更好地發揮政府優化公共服務、保障公平競爭、加強市場監管、維護市場秩序的作用。統一交易平臺的主要功能有：一是加快政府職能轉變，完善公共資源市場化配置機制，促進市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用；二是從源頭上遏制腐敗，把權力關進制度籠子里，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行；三是加強政府非稅收入管理和財政支出管理，提高財政收支績效；四是發揮市場平臺的集約化、規模化效應，進一步提高交易效率，降低交易成本；五是能更好地保護交易雙方的合法權益，促進資源優化配置。

2　地方公共資源交易平臺建設的實踐經驗

近幾年，各地公共資源交易市場建設步伐很快，都在積極推進公共資源交易平臺的整合建立工作，積累了很多寶貴的經驗。各地的整合建立模式不盡相同，總體來看分為兩種：

第一種是“一委一辦一中心”模式。將原在不同部門和機構分散進行的四類交易行為，即工程建設項目招標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等統一納入公共資源交易中心集中交易。大多數地方公共資源交易市場采用了這一模式。具體做法是：成立“公共資源交易工作委員會”作為公共資源交易工作的領導機構，負責公共資源交易工作中重大事項的組織領導和決策協調，制定有關交易管理辦法；“公共資源交易工作管理委員會辦公室”是公共資源交易工作的綜合協調機構，負責公共資源交易中心的管理和監督，加強對職能部門公共資源交易工作的管理指導，受理對交易中心的投訴并進行調查處理；“公共資源交易中心”是為各類公共資源交易活動提供服務的交易平臺，負責公共資源交易程序的具體操作和實施。

第二種是“監管部門+市場”模式。維持四類交易行為的原監管體制不變，或者對其略作調整，對已經發展較為規范的交易機構（如產權交易機構）保留獨立法人地位，業務相對獨立，整合其他的機構（如工程建設項目招標、土地使用權和礦業權出讓、政府采購等機構）建立公共資源交易機構，“市場=公共資源交易機構+產權交易機構”。采取這一模式的有甘肅、沈陽等地，天津的“五加一”監管平臺屬于這種模式的特例。有的地方還在公共資源交易平臺和產權交易機構之間實現了國有產權交易信息的同步發布。

3　產權交易機構在平臺整合中的特殊性

根據國家建設公共資源交易平臺的總體要求，納入統一交易平臺建設的是四類交易行為，但從各地的實踐來看，將工程建設項目招標、土地使用權和礦業權出讓、政府采購這三類業務和機構納入統一交易平臺相對容易，而將國有產權交易業務及機構納入統一交易平臺則較為復雜，形成了諸如產權交易機構暫不納入統一交易平臺，或暫將國有產權交易業務的部分工作環節納入統一交易平臺等過渡性的做法。原因主要是產權交易機構的服務對象、發展方式、歷史沿革、市場現狀以及未來發展方向等，與其他三類市場有較大差異。建設項目招標、土地使用權和礦業權出讓、政府采購三類機構的功能作用比較相近，主要是防止暗箱操作、解決交易過程公開透明問題，所以這些機構納入統一交易平臺會促使其業務開展更加規范，更有利于機構功能作用的發揮；而產權交易機構的功能作用則更加寬泛，除了搭建國資交易“陽光”操作平臺、保證交易過程公開透明之外，還肩負著投融資服務平臺的職責使命，特別是省級產權交易機構還是各地發展資本市場的重要載體，在地方資本市場創新和投融資服務方面做了很多卓有成效的探索，各地政府對這些探索工作都給予了肯定和大力支持。

基于上述原因，為了尋求更加科學合理的整合路徑，應首先對產權交易機構服務公共資源交易的具體形式進行分析，厘清產權交易（機構）和公共資源交易（平臺）的關系。

產權交易機構服務公共資源交易主要有以下三種形式：

一是整建制劃入統一交易平臺。將產權交易機構整體劃入統一交易平臺，成為公共資源交易中心的一個內設部門，對外可保留產權交易機構名稱和獨立法人地位。產權交易機構在公共資源交易中心的統一管理下，開展國有產權交易業務（以及列入公共資源交易項目目錄的其他國資類轉讓業務，下同）。

二是國有產權交易業務納入統一交易平臺。產權交易機構的原有體制和業務范圍不變，國有產權交易業務仍是產權交易機構的業務品種之一。產權交易機構依法按照統一的交易規則及流程，獨立規范開展國有產權交易業務。公共資源交易監管部門對產權交易機構開展國有產權交易業務情況進行監管。

三是依托產權交易機構搭建統一交易平臺。在產權交易機構多年來規范開展國有產權交易業務的基礎上，進一步完善交易制度和工作機制，通過政府推動，在產權交易機構搭建統一交易平臺，為各類公共資源交易提供規范服務。公共資源交易監管部門對產權交易機構開展各類公共資源交易情況進行監管。(如圖)

4　整合建立統一交易平臺的幾種路徑

《方案》中沒有要求各地采用同一模式整合建立統一交易平臺，地方可探索不同的整合建立路徑。

路徑Ⅰ：集中整合。組建公共資源交易中心實體機構，將工程建設項目招標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等機構的場所、人員、編制、業務等，全部劃入公共資源交易中心，構建相應的制度規則、信息系統、運行機制等，形成統一的公共資源交易平臺，由公共資源交易平臺集中辦理公共資源交易業務，接受公共資源交易監管部門的監管。在運行機制上，公共資源交易中心可采取會員制。公共資源交易中的信息發布、報名登記、保證金繳退、拍賣招標等工作一律在交易平臺上公開進行，但不同的工作階段可由不同主體負責實施。公共資源交易中心“把兩頭，放中間”，即把住信息發布、報名登記的前期關口，以及出具交易憑證、成交結果及跟蹤問效的后期關口，將中間階段專業性較強的拍賣、招標等事務性工作交由拍賣、招標代理等會員機構辦理，建立公共資源中心與拍賣、招標代理等專業機構之間相互制衡的工作機制，合理配置機構資源，確保交易過程公開規范。

路徑Ⅱ：分類整合。不組建公共資源交易中心實體機構，依托現有的工程建設項目招投標機構、土地使用權和礦業權招拍掛機構、國有產權交易機構、政府采購機構等，分別整合建立統一規范的建設工程招投標平臺、土地使用權和礦業權出讓平臺、國有產權交易平臺、政府采購平臺等，規范相應的公共資源交易行為，四類交易子平臺共同組成公共資源交易大平臺，接受公共資源交易監管部門監管。可構建統一的信息發布系統，與上述四類子平臺的信息系統對接，公開基本信息，匯集發布各類公共資源交易項目信息，實現《方案》要求的五統一，即統一項目基本目錄，統一交易規則和流程，統一信息系統標準化體系，統一專家分類標準和專家資源共享機制，統一平臺服務標準。

路徑Ⅲ：分步整合。第一步，組建公共資源交易中心實體機構，先將工程建設項目招標、土地使用權和礦業權出讓、政府采購等機構的場所、人員、編制、業務等，劃入公共資源交易中心；產權交易機構暫不劃入公共資源交易中心，但承辦的國有產權交易業務和列入公共資源交易目錄的其他業務，由公共資源交易監管部門進行統一監管。第二步，待產權交易機構在地方資本市場建設和投融資服務平臺建設方面的探索發展逐漸成熟，業務開展步入正規，能靠該業務獨立支撐機構良性運轉時，再考慮將產權交易機構的職能分拆，國資類業務和相應職能劃入公共資源中心，完善公共資源交易中心職能，非國資類業務和相應職能仍留在產權交易機構，由產權交易機構提供非國有資產投融資服務，完善地方資本市場體系。

5　不同整合路徑的利弊分析及選擇

5.1對三種整合路徑的利弊分析

集中整合之利：有利于加快形成有形市場和無形市場相結合的統一交易平臺。交易場所和交易設施相對集中，便于資源共享和市場監管。作為政府便民服務的一個窗口單位，公共資源中心可為公眾提供一站式服務，方便公眾參與交易。集中整合之弊：一是簡單地將產權交易機構整建制劃入統一交易平臺，會縮減產權交易市場的發展空間，不利于地方資本市場建設。二是由于四類交易機構對統一交易平臺建設帶來的政策預期和發展空間有不同認識，政府部門協調各方面利益有一定難度，需要下大力氣、動真功夫。

分類整合之利：有利于發揮現有四類市場的人員、技術、制度、渠道等方面的優勢，促進市場的專業化分工。便于政府部門協調推進整合工作，提高整合建設工作效率。分類整合之弊：交易場所和交易設施相對分散，一定程度上會影響市場效率，尤其是工程建設項目招投標和政府采購兩類交易，業務相似度高，分散在兩類平臺分別進行，容易造成資源浪費。

關于分類整合能否應對將來新增公共資源交易項目類別的問題，隨著國家治理體系現代化進程的推進，公共資源交易項目目錄內會不斷新增公共資源交易類別。雖然分類整合后統一交易平臺只有四類交易子平臺，未來新增的公共資源交易項目或許會超出四類子平臺現有的業務范圍，但由于這四類子平臺具有較好的業務延展性，新增的公共資源交易項目如果屬于公共資源的形成環節，可進入政府采購子平臺進行交易，如果屬于公共資源的退出環節，則可進入國有產權交易子平臺進行交易，所以，即使將來公共資源交易項目超出現有四類子平臺的業務范圍，采用分類整合建設的統一交易平臺也能滿足新增交易需求。

分步整合之利：在統一交易平臺建設總體目標框架內，充分發揮產權交易機構在資本市場建設和投融資服務平臺建設方面的重要作用，保護產權交易機構的創新成果和創新積極性，有利于地方公共資源交易平臺、區域性資本市場和地方投融資服務平臺的協調發展。分步整合之弊：整合的總體期限不好把握，因為分步整合第二步的時間有較大不確定性。

5.2路徑選擇應考慮的原則性問題

一是注重綜合效果。地方政府在選擇整合路徑時應綜合考量其對市場整體效果的影響，既要看其對各類公共資源市場建設效果的影響，也要看其對資本市場、投融資等市場建設發展的影響。按照“統籌謀劃、整合資源、因地制宜，循序漸進”的總思路，充分考慮行業特點和地區差異，不搞“一刀切”，聽取相關機構的合理訴求，保護各機構的積極性，平穩有序推進整合建立工作。

二是確保監管順暢。統一規范交易平臺建設的根本任務是要保證公共資源交易規范操作、公開透明。監管順暢是實現這一根本任務的重要保障。無論選擇何種整合路徑，都應結合實際建立健全完善的監管體制機制，借助電子化手段，綜合運用行政監督、行業自律、客戶監督、公眾監督、媒體監督等多種方式和渠道，采取切實可行的監管措施，加強對公共資源交易的監管。

三是機構各盡其能。多年來，四類交易機構在相關領域不懈努力，勇于探索，積累了大批專業人才和豐富的實踐經驗，尤其是產權交易機構在打造國資陽光交易平臺、維護國有資產權益，探索完善資本市場體系，助推區域經濟建設等方面成效顯著。在整合路徑選擇中應全面考慮這些因素，科學規劃、合理布局、甄別機構、篩選人才，做到人盡其才，物盡其用，機構盡其能，高起點謀劃推進相關工作。

5.3路徑選擇建議

從上述分析來看，整合建立路徑選擇不能一概而論，應結合各地實際，統籌考慮。建議對于產權交易機構功能較單一、非國資業務較少的省轄市及部分省級機構，選擇集中整合路徑；對于四類交易市場都發展較快，已分別形成各自較成熟市場平臺的地方，選擇分類整合路徑；對于四類交易市場發展不平衡，產權交易市場發展較快并在區域性資本市場建設中優勢突出的地方，選擇分步整合路徑。另外，有些產權交易機構已開展公共資源交易服務多年，形成了較完善的公共資源交易服務體系，這些地方也可考慮采取在產權交易機構加掛公共資源交易中心牌子的作法，構建統一交易平臺。

(作者為河南省產權交易中心副總裁)