防范混合所有制改革中國有資產流失的幾點措施

◎ 李大守（福建省產權交易中心,福州350003）

防范混合所有制改革中國有資產流失的幾點措施

◎ 李大守（福建省產權交易中心,福州350003）

黨的十八屆三中全會提出：“積極發展混合所有制經濟。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式，有利于資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟”。這是國有企業改革的方向，即混合所有制改革。但廣大干部、群眾長期以來對國企混合所有制改革過程是否造成國有資產流失的問題有過不少擔憂，因此值得就混合所有制改革中如何防止國有資產流失的相關問題作些探討。

1　控制國有資產流失須要正確選擇國企混合所有制改革的方式

在國企混合所有制改革中由于混合的客體多種多樣，不僅限于資金，幾乎其他各類生產要素都有可能，因此國企混合所有制改革的方式也多種多樣。但主要可歸納為兩大類：一是國有方為資產類，非國有方為貨幣資金類，其方式主要是通過國有資產轉讓或增資擴股引入非國有資本而組成混合所有制企業；二是國有方為貨幣資金類，非國有方為資產類，其方式主要是通過國有企業收購非國有股權或資產而組成混合所有制企業。

1.1涉及收購非國有企業資產的混合所有制改革導致國有資產流失風險較大

主要原因有兩個方面：一是由于資產（股權）的多樣性，復雜性，加上有的非國有企業管理不夠規范，其資產評估的可靠性、真實性、確定性較低；二是資產的多樣性，復雜性，非標準化，可比性差，在收購非國有企業資產時難以做到“貨比三家”，大多通過“一對一”談判方式達成交易，難以使市場在這類資源配置中起決定性的作用。例如，今年4月份媒體曝光的舉報宋林有關案件中至少有2個案例與收購非國有所有制有關。案例一：2010年2月，華潤電力通過旗下山西華潤聯盛能源投資有限公司同金業集團（民營企業）簽訂《企業重組合作主協議》，約定華潤聯盛、中信信托、金業集團分別以49%、31%、20%的比例出資，成立太原華潤煤業有限公司，并收購金業集團旗下的資產包，定價103億（前3個月大同煤礦集團公司收購該資產的價格約為52億元，但收購啟動不久，因故被停。華潤電力的出價高了51億元），華潤電力收購其80%的產權。此后，在宋林的直接指示下，迅速向金業集團支付81億元收購款，其中違反收購協議提前支付50多億元。

案例二：華潤燃氣收購武漢通寶燃氣。通寶燃氣于2002年由自然人仲順年、蒲文強和楊越鳴出資，初始注冊資本5000萬元，實收500萬元。2005年武漢工商局認定通寶燃氣注冊資本由1700萬到5130萬的變更中，3430萬系虛假增資。2007年仲順年將名下80%股份抵押給了武漢信風資產管理有限公司，用于貸款5300萬。通寶燃氣成立后一直沒有實現盈利，靠貸款支撐。華潤燃氣以2.65億元收購51%股分（都是大股東仲順年持有的）。2009年武漢通寶燃氣變更為中外合資的武漢華潤通寶燃氣公司，51%股權變更至華潤燃氣名下。原通寶燃氣小股東舉報，何以公司瀕臨破產、虛增注冊資本沒有補充，還能賣出如此高價等。

這兩個案例說明，由國企出資收購非國有企業資本這種方式極容易造成國有資產流失。國有資產流向非公有組織再流向個人腰包是國有資產流失的常見渠道。

1.2通過國有資產轉讓或增資擴股引入非國有資本的混合所有制的改革方式可以控制國有資產流失風險

國有產權轉讓可分為存量轉讓與增量轉讓兩種，國有產權轉讓主要指存量轉讓，在股本不變的基礎上拿出部份股權轉讓給非國有經濟，組成混合所有制企業；國有產權增量轉讓一般稱國有企業增資擴股。國有方為資產類，轉讓國有產權引入非國有資本而組成混合所有制企業改革方式，與國有方為貨幣資金收購非國有企業比國有資產流失的風險較小。國有產權轉讓通過國有資產評估，并公開發布轉讓信息，引入市場競爭機制，動員盡可能多的意向方參與競買，形成“一對多”的競爭局面，使市場在這類資源配置中起決定性的作用，國有資產流失的風險就較小。例如2014年初，福建省三明市煤氣公司通過福建省產權交易中心增資擴股。在評估的基礎上，發布增資擴股的信息，廣泛征集受讓方，引入市場競爭機制，最終有效競價的有3家，49%的增量股權以3.2億元成交，較底價1.83億元溢價1.37億元，增值率達75%，并且比原合作意向方的報價高出0.6億元。使市場在資源配置中起到了決定性作用，有效避免了國有資產流失、以及防范混合所有制改革中的腐敗風險。同時企業國有產權轉讓或增資擴股能夠更大限度地發揮民間資本參與國有企業改革的積極性，因此在國企混合所有制改革中應限制采用收購非國有企業資產的方式，而盡量采用企業國有產權轉讓或增資擴股的方式以控制國有資產的流失。

2　創造條件使市場在國企混合所有制改革這類資源配置中起決定性作用

新中國成立60多年，國有企業經歷了多輪改革，但改革中腐敗及國有資產流失的問題時有發生，主要原因是行政干預過多，發揮市場作用過少。

2.1創造統一、開放、競爭、有序的市場氛圍，公平對待各市場主體參與國企改革

統一對待各市場主體，不搞地區、行業封鎖及所有制岐視，杜絕任何形式的行政干預，盡量不設門檻，鼓勵更多的市場主體參與國企改革，參與競爭受讓國有資產。國企改革信息的披露除了準確、完整外，信息披露的媒體要求受眾面廣，可以在多家、多種媒體披露，至少要同時在受眾面較廣的本地報刊、省級以上報刊和一家網絡媒體披露，以最大限度地征集參與國企改革的市場主體。信息披露的時限要足夠長，涉及股權轉讓和收購的信息披露時限至少要30個工作日，項目較大或復雜的要相應延長信息披露時限，收集報價資料或競價時間至少要5個工作日。因為股權是抽象資產，研究分析、決策等準備工作需要一定的時間。信息披露時限過短，留給參與方準備時間不足，國企改革的效果就差：許多參與者或許由于沒有足夠的準備時間放棄參與競爭，致使競爭不充分；來得及準備的可能是事先得到信息，提前作出了準備，這對于其他參與者和潛在參與者都是不公平的，像有的項目過億卻只有20天的準備時間，而 20天內能調集億元資金的又有幾家？

2.2國有企業混合所有制改革必須在依法設立的交易場所公開進行，以保障市場的決定性作用

《企業國有資產法》明確：國有資產轉讓要在依法設立的產權交易場所公開進行。其中的“依法設立的產權交易場所”主要指證券市場、各級政府設立的公共資源市場和產權市場。這些市場運作比較規范、透明，并且市場的建設、監管與交易代理（會員）相分離，市場建設比較規范，市場監管比較到位，是從事企業國有產權轉讓和改革的專業平臺，是防止國有資產流失、防范企業國有產權轉讓和改革過程產生腐敗行為的制度安排。通過引進第三方交易平臺并增加透明度，能有效化解國企混合所有制改革中不同性質經濟成分之間“短兵相接”的局面，在國有經濟與非國有經濟之間起到緩沖作用，防止交易雙方合謀，更好地避免行政干預，從而截斷利益輸送的鏈條，保障市場的決定性作用。

2.3以市場對資源配置是否起決定性作用作為推動國企改革的前提條件

前文已論述國有方為資產類，非國有方為貨幣資金的，市場對資源配置起決定性作用的可能性較大，國有資產流失風險小，這類國企混合所有制改革一般可積極推動，但是如果征集到的有效參與受讓國有資產方不足兩家的，說明市場競爭不充分，應查找原因、問題，完善實施方案，重新發布信息征集受讓方，直到有效參與受讓方達到或超過兩家才能繼續組織競價，否則應中止改革。對于國有方為貨幣資金類，非國有方為資產的，主要是國有企業收購非國有股權或資產。由于資產的多樣性、復雜性、非標準化、可比性差，在收購非國有企業時大多通過“一對一”談判方式達成交易，難以使市場在這類資源配置中起決定性的作用。因此應嚴格控制這類混合所有制改革，確實需要的應開闊視野，盡量多找幾家同類企業做為收購對象，防止“在一棵樹上吊死”，并通過專業機構及專家組進行比較評價，確定性價比最高者為最終收購對象。

3　防止混合所有制改革中由于職工持股造成的國有資產流失

本企業職工對該企業的經營情況及發展前景最了解，他們受讓國有資產（股權）可說是胸有成竹，在這種搏弈中，國有資產流失的可能性更大，這就是職工持股“停停打打”的主要原因。但是通過讓職工持股有利于改善股權結構，發揮職工的積極性、創造性，因此也不能全盤否定，兩全其美的辦法是區別對待，有條件地讓職工持股。

3.1嚴禁壟斷行業職工持股

這類企業效益好的原因得益于國家政策或政治的有利因素，應全民共享。并且這些因素影響的時間長短，數額大小難以定量，因此這類企業不宜職工持股。

3.2非壟斷企業的混合所有制改革可以考慮職工持股

對于非壟斷企業的混合所有制改革，可以考慮職工持股問題，但在有其他非公有制企業也愿意參與該企業混合所有制改革的情況下，職工持股問題宜次后實施，等待其他非公有制企業參與混合所有制改革，并且產生交易價格（股價）后，根據產生的股價決定職工持股的價格，這樣能夠更好地避免自買自賣之嫌，又能體現本企業職工與其他市場主體平等對待的公平原則。

3.3完全競爭性企業可鼓勵職工持股

對于完全競爭性企業，在信息發布后沒有征集到受讓方的，即沒有其他非公有制企業愿意參與混合所有制改革的，可鼓勵本企業職工持股，但股價原則上不得低于凈資產的10%。

4　通過完善制度壓縮權力尋租的空間來防止國有資產流失

混合所有制改革涉及面廣，技術性、專業性強，細節繁，國有資產流失的風險大，必須完善相關法規制度。今年全國兩會期間，國家總書記習近平與代表談話中提到，“發展混合所有制經濟，基本政策已明確，關鍵是細則，成敗也在細則。不能借改革之名把國有資產變成謀取暴利的機會。改革關鍵是公開透明”。這里兩個“關鍵”一是指制度方面的細則，二是指操作方面的細節。制度方面的細則科學、完整，才能指導改革細節，規范實施。

4.1善相關制度是防范國有企業混合所有制改革中國有資產流失的前提與保障

國有企業混合所有制改革，資產流失風險較大，改革的各個步驟、環節和方面都應該做到有法可依、有章可循，從而杜絕人為干預，控制國有資產流失，保障改革公平、公開、公正實施。改革中的國有資產流失情況要么是沒有完善相關法規，要么是不按相關法規制度規范運作。只有完善相關制度才能做到有章可循，才有可能保障國有資產不流失。

4.2相關制度的完善要體現普遍性與特殊性的統一

各級政府可根據十八屆三中全會精神結合本地區經濟情況，從宏觀角度提出分類、分步驟的國企混合所有制改革指導意見；相關監管部門可根據有關法規，制定混合所有制改革管理辦法，改制企業及其母公司根據監管部門及其他有關法規制度，結合本企業的具體情況，制定混合所有制改革方案。凡能使市場在資源配置中起決定性作用的改革，才能繼續推進，否則要暫停推進，并將可能發生的種種情況報有關企業和政府部門，而后再作決定。使每項改革都有一套完整的方案，并做到普遍性與特殊性統一，規范性與可操性統一。多層次的制度、細則增強改革方案的指導性、針對性和可操性，防止國有資產流失。

4.3為防止國有資產流失細則制度主要內容應包括如下方面

一是如何正確選擇國企混合所有制改革的方式，控制國有資產流失。

二是如何引入市場機制，使市場在國企混合所有制改革這類資源配置中起決定性作用，以防止國有資產流失。

三是如何區別對待，有條件地讓職工持股防止國企混合所有制改革中由于職工持股造成的國有資產流失。

四是如何采取相應措施，避免國企混合所有制改革職工下崗轉嫁及加重國家負擔，增加社會不安定因素。

五是明確責任追究制度。明確混合所有制改革造成國有資產流失的，參與各方應負擔的經濟、行政和司法等方面的責任，并明確監管主體、查處的主體和查處的程序。

六是明確規定回避制度。國有企業混合所有制改革，如果非國有一方，屬國企高管或相當于高管（如母公司有關人員等）親屬的應回避：國企高管不得參與決策，不得參與企業混合所有制改革方案的制定，有條件的也可另選交易對象。因為企業的估值僅靠賬務報告和資產評估報告不能準確反映，賬務報告和資產評估報告在企業估值中有些弊端，賬務報告只反映過去，對于將來的損益不能反映；在資產評估中，運用不同的方法估值不同，不同的評估公司評估的結果也不同。特別是知識產權等無形資產只有業內專業人員才能了解。以前在交易中有幾倍于評估值增值的案例也說明了這類情況。如果相關人員有利害關系將可能利用掌握的信息對國有資產作出不利的估值，發生利益輸送。只有在沒有利害關系的情況下才能做到“身正”，保障國有資產保值增值。